推进我国无障碍环境建设立法的进程
黎建飞
推进我国无障碍环境立法，应当厘清我国无障碍环境的立法基础、无障碍环境的立法需求和无障碍环境的立法思路。我国无障碍环境立法开始得较早，相关建规立制的时间始于20世纪80年代，在形态上始于物质环境无障碍。从法律的表现形态来看，从1988年建设部、民政部、中国残联发出《关于发布专业标准〈方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范〉（通知）》，到2012年的《无障碍设计规范》，有数十个规范性文件和标准。无障碍环境建设内容逐步从单一的建设场所扩展至城市道路，从公共建筑发展到公共设施。2012年6月28日，国务院公布《无障碍环境建设条例》，明确无障碍环境是保障残疾人平等参与社会生活的必要条件，同时也为老年人等其他社会成员提供生活便利。发展至今，无障碍环境立法已经有了近40年的准备时间，具备全方位的法律准备和持续推进的立法基础。虽已具备比较充分的立法基础，但不难发现：其一，在立法内容上，现阶段，设施环境无障碍建设为主要内容。而今后，信息化无障碍和社会服务无障碍应当为立法的重点内容。其二，在无障碍环境立法的形态上，以前主要表现为行政法规且分散在多个部门的法律之中。今后的无障碍环境立法应当是基本权利立法，要制定出一部需要全社会共同遵循的法律，一个具有基本权利形态的法律。现行《无障碍环境建设条例》主要存在三个问题，分别是：无障碍设施建设有待加强，特别是无障碍设施改造力度需要进一步加大；无障碍信息交流建设滞后；无障碍社区服务水平亟待提高。这三个问题中，第一个问题取得了一定的进展，但后两个问题没有根本性好转。《无障碍环境建设条例》实施以来，我国无障碍法制建设还突出地表现出了下列问题：第一，立法理念落后。以前的立法偏重于无障碍环境的建设和改造，强调无障碍环境建设目标是为残障人的出行与生活带来更多的便利和安全，着重点是物理性环境本身的便利性和安全性。但无障碍环境的内涵不仅仅限于客观的，物质的，或者有形的环境，而在于社会的无障碍整体性环境，包括物理的，也包括信息的；包括有形的，也包括无形的；包括社区的，也包括家庭的；包括群体的，也包括个体的；包括有声的，也包括无声的；包括可视的，也包括触摸的。第二，法律位阶较低。最高级别的专项立法当属《无障碍环境建设条例》，在立法位阶上仅位于国家的行政法规之列，而不是国家的基本法律或者法律，无法发挥法律的效力和影响力，也不能有效地在无障碍环境事项上依法追究相关违法者的法律责任。第三，立法实施不力。具体表现为：无障碍建设整体水平较低，出行不便的问题普遍存在；城乡发展水平不均，乡村的无障碍设施建设较为落后；信息无障碍普及面狭窄，残障人获取信息不便。第四，部门色彩浓重。有关无障碍环境的相关条文分别抽象地散见于《残疾人保障法》《老年人权益保障法》，也具体地分散在《建筑法》《道路安全法》《民用航空法》《铁路法》等法律之中。这些法律的等级高于《无障碍环境建设条例》，却并不是全方位规定无障碍需求的专项法律。这些不同部门的法律间各行其是，难以协调统一。第五，执法力度不足。例如占用盲道的行为，这一行为的违法性更加严重。占用盲道有可能对残疾人或者老年人等使用者的身体造成伤害，更有甚者会危及生命。受害者当权益遭受侵害之时却完全不知道该向谁主张权利，占用盲道的事主所应当承担的责任也不甚清晰。随着老年社会的到来，无障碍环境立法的对象已经在很大程度上扩展到老年人。老年人群体是无障碍环境立法的关注群体，也是受益人群。上海老年人数量为残疾人的10倍，其他城市和地方的比例也大致相同。老年人在无障碍方面的需求普遍高于残疾人，因为老年人不仅有物理性障碍的困难，也有数字化生活的困难。这两种困难叠加，严重影响了老年人的正常生活，阻碍了老年人的社会生活，加剧了老年人的健康问题，包括生理健康问题和心理健康问题。同时，其他社会成员在不同时期和不同情形下也有同样的无障碍环境需求。需要明确的是，无障碍立法不是为残疾人单独或者特定社会群体的立法，而是一个立足于全社会共同需求的立法。以杭州为例，该市现有残疾人50万人，60岁及以上老年人340万，14岁以下未成年人155万，老年人是残疾人的3-4倍。这个比例与我国人口大数据是相吻合的，我国现有残疾人8500多万，老年人2.5亿，14岁以下未成年人约2.53亿。这意味着为残疾人解决无障碍问题，实际上是为社会上其他有同样需求的群体解决了无障碍的社会问题，因为这些社会群体都对无障碍有着同样的需求。所以，无障碍环境立法是社会性立法，是为了全社会共同利益的立法。这是一部事关每一个人的法律，是应在立法总则里写明以老年人、残疾人、少年儿童及其他有特殊需求者为对象的法律，因为他们都需要给予关注。在社科院最近发布的报告中，后疫情时代老年人被分成四个群体：自由族、适应族、老宅族、碰壁族。这些群体主要是由生活数字化导致不适应而产生的：“自由族”适应能力强，数字素养好，实现了“二维码自由”。“适应族”在环境的倒逼下基本掌握了查询健康码等出行办事的基本要求。“老宅族”被二维码困住了生活，不得不改变原有的生活方式，减少外出，避开需要使用智能手机扫码的公共场所，居家生活的时间大大延长。“碰壁族”受到主客观因素的影响，不会使用智能手机和健康码，在日常生活中经常碰壁，乃至于爆发冲突。数字产品和数字应用软件应具有普适性，即满足全体人群的需要。一部智能手机在制造时可能只需要增加几个元件，就能保障老年人正常使用；一个App在编码时可能只需要改写一些代码，就能为老年人提供方便。但是，这些老年人对数字产品的刚需，不应当仅仅依赖厂家的自觉或者自愿，也不能单单听凭商家的随意或者任意，而应当通过无障碍环境立法，明确强制性生产和销售标准，强制厂家和商家在产销环节满足全体社会成员的无障碍需要。近年来，北京、上海等超市门口的坡道上都发生过顾客摔伤造成骨折，诉诸法院要求超市赔偿的案件。这些超市基本都是在原台阶上进行了无障碍改造，铺设了坡道。由于缺乏具有法律强制力且为社会周知的规范和标准，这些坡道的建设和改造具有很大的随意性。比如存在着没有扶手、不能防滑等问题，遇恶劣天气就会对行人造成伤害。因此，确立明确的强制性标准，宣传普及相关无障碍标准使其为广大社会成员所掌握以及建立无障碍环境监督和整改制度，都是无障碍环境立法应当着力之处。在无障碍设施方面，既要继续强调建筑、道路、公交和运输等方面，也要考虑到就业场所、服务车位、生活需求和居室安全。在信息无障碍方面，应涉及公共卫生、医疗救助、网络交流、考试升学、电视电影、图书资料等。在社区无障碍当中，要注意服务与设施不仅涉及停车位，尤其要注意家庭无障碍，并坚持“家庭无障碍”单独成章，以显示其重要性并突出专业化。《残疾人保障法》第58条规定“盲人携带导盲犬进入公共场所应该遵守国家有关规定”，被解读为“遵守哪些规定一直是空白，因此拒绝导盲犬并不违法”。残障朋友说此条规定是“给盲人挖的一个坑”。《盲人按摩管理办法》对盲人按摩师在职称考核中有不合理规定，标题也引起了盲人朋友的不适。“盲人”二字是否真的恰当？“推拿医师”的称谓能否拿掉？这些呼声都需在无障碍环境立法中给予充分注意。最后强调立法后的监督与管理。要更加注意执法、监管和投诉与协调机制的建立和完善，推广无障碍环境建设“公益诉讼”，落实到只要存在占用盲道的行为，自然而然地就有主管部门马上介入，进行管理并追究当事人的法律责任。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“新时代我国残疾人社会融合问题研究”（19ZDA147）
作者单位：中国人民大学残疾人事业发展研究院北京100086
作者简介：黎建飞教授博士生导师；研究方向：残疾人权益保障、劳动法、社会保障法
