未来社区作为浙江省首创的系统性民生工程，是高质量发展、高品质生活的新型城市功能单元，也是推动共同富裕从宏观到微观落地的标志性载体。进入未来社区建设由点上创建迈向全域推广的关键阶段，老旧小区作为城镇社区的重要组成部分，是“聚焦突破、转型升级”的主要着力点之一。下一步，如何高质量联动推进未来社区建设和老旧小区改造，更好地统筹联动、融合打通、形成合力，将成为浙江省高质量发展建设共同富裕现代化基本单元的核心关注点。

1.1 空间挖掘难，场景设施缺口及落地制约大

城镇老旧小区普遍体量大、建筑密，用地面积与空间资源“高低错配”的问题较为突出。统计数据显示，以老旧小区为主的社区行政单元平均常住人口 6000-20000 人，人均用地面积 60-90 平方米，是新建居住社区的 2-3 倍，但仍存在社区配套“空间少、结构不均衡”的问题。从总量上看，浙江省超过一半的老旧小区各类配套用房不足 5 平方米 / 千人，仅是《城市居住区规划设计标准 GB50180-2018》要求的 1/10，平均缺口约为每千人 90 平方米。从结构上看，参考未来社区“一统三化九场景”的标准进行评估，目前各地老旧小区配套用房缺口主要集中于邻里、治理、健康三个场景，社区办公、居民活动、养老服务空间缺口较大。其中，社区党群服务中心平均缺口约 250 平方米，社区公共活动场所平均缺口约 150 平方米，养老服务中心平均缺口约 150 平方米。同时，因场所限制，老旧小区改造项目往往受到容积率、建筑密度、绿地率等技术规范制约，拆改项目面临用地性质变更难、物业权属界定难等问题。

1.2 资金筹措难，亟待降低财政路径依赖

根据 2000 年浙江省城镇人均住房面积估算，2000年底前建成的老旧小区，建筑面积约 4.8 亿平方米，已统计入库的老旧小区 7018 个，建筑面积 2.5 亿平方米。截至 2020 年底，已改造 1.63 亿平方米，剩余库内项目建筑面积 0.87 亿平方米，剩余总量约 3.17 亿平方米，改造需求量巨大。从改造成本来看，基础类改造成本约为 300-400元 / 平方米，完善提升类改造成本约为 600-700 元 / 平方米，有特色的试点项目改造成本约为1200元/平方米，且随着房龄不断增长，相关维护与更需求将明显增加，前期建设速度越快，后期面临的养护工作任务就越重。与此同时，当前各地老旧小区改造主要依靠财政投入，缺乏多元化融资渠道。尽管有旧改专项债支持，但全省旧改专项债余额不足千亿元，难以负担巨额旧改成本。同时，老旧小区改造项目成本普遍由城投公司承担，由于超半数城投公司现金流主要来源于财政，无形加大了政府隐性债务的风险。

1.3 可持续运营难，超半数老旧小区无物业

老旧小区改造普遍以 EPC 总承包模式进行一次性建设，改造完成后仅有小部分有效开展后续运营，大部分项目较难巩固旧改成果，主要有两方面原因：一是基本物业费收缴难。老旧小区物业费普遍较低，平均不超过 0.3 元 / 月·平方米，较一般城市社区 2.5元 / 月·平方米的差额高达 7.6 倍。这导致全省超半数的老旧小区处于无物业或自管自治状态，已完成改造的老旧小区也有超过 40% 缺少社区物业或统一运营主体。二是增值服务缺少“现金奶牛”。除物业服务外的其他社区运营类增值服务现金流主要来源于经营性用房及停车位等资产出租，当前各地老旧小区普遍缺少产权集中的经营性用房，同时平均机动车停车位每百平方米不足0.41 个，每户仅约 0.25 个，缺口达既有数量的 3-4 倍。此外，社区运营现金流来源不足，缺乏自我造血能力。从而导致市场主体参与积极性不高，长期运维不可持续。

城镇老旧小区改造、未来社区建设都是重大的民生工程和发展工程。在共同富裕发展背景下，面对当前旧改类项目 “空间、资金、可持续运营”的三大制约，两项工作联动机制的建立，应重点围绕 “四个方面”转变，做好规划指标设置、存量资产盘活、资金开源节流、运营多元共建、数字降本增效五方面工作，以未来社区模式高效联动推进老旧小区改造。

2.1 规划统筹，科学配置场景设施规模

针对老旧小区改造场景设施落地难的问题，有必要进一步扩大旧改实施的范围，围绕“从单点创建到片区统筹推进”， 在更大空间范围内优化公服设施配置，实施“小区短板城市来补”。一是分区明确社区公共服务设施配置要求。对标“完整社区”“十四五城乡社区服务体系建设规划”等国家级专项规划，以城市能级、人口规模、产业密度、区位功能等实际数据为基础，分区分档明确基本公共服务设施控制规模及建设要求。二是把握商服、物业收益补贴公服运营的原则，科学配置商服、物业用房。系统开展各类型、各规模公服设施资金平衡测算，明确运营期资金缺口。通过社区周边商服设施租金比较，物业公司运营成本预估等方式，计算商服、物业运营收益，分区分档设置足量的商服、物业设施。

2.2 挖掘存量，高效盘活闲置设施用地

对于存量资产有限的老旧小区，应探索扩容经营性空间资产，并在相应空间内引入或孵化服务性、增值性社区业态，在填补社区服务缺口的基础上，带来可供给社区运营的可持续现金流，实现空间与资金的双重平衡。一是支持企事业单位自持存量用房一体化改造运营。鼓励机关事业单位、国有企业将老旧小区内或附近的闲置房屋，通过置换、划转、移交使用权等方式交由街道（城关镇）、社区统筹。鼓励开展“市政 + 物业 +服务”的综合运营模式，通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引原产权单位、专业运营机构等社会力量参与存量空间的设计、改造和一体化运营。二是利用闲置、空置零星地块增建配套设施。灵活划定用地边界、简化控制性详细规划调整程序，适度放松用地性质、建筑高度和建筑容量等管控，允许“边角地”“夹心地”“插花地”以及非居住低效用地划拨方式供地或协议方式出让，有条件突破日照、间距、退让等技术规范要求、放宽控制指标。三是允许具备条件的既有建筑加层改造。建成年代较新、建筑状况较好的居住及公共建筑等，允许通过加建楼层方式适当增加容积率，新增建筑面积可用作保障性租赁住房或社区经营性空间对外租售，所获收益用于补贴社区建设、运营支出。

2.3 模式创新，探索旧改资金开源节流路径

针对资金来源的渠道问题，需要结合未来社区建设经验，围绕“从政府包办到市场深度参与”，进一步探索提高旧改类项目收益性，引导旧改市场化运作，拓宽社会力量和居民参与渠道，见图 1。

图 1 片区开发建设运营一体化模式

一是探索设立未来社区专项联动老旧小区改造资金计划。新建政府性建筑工程、公共建筑、城市住房等项目提取一定比例的土地出让金纳入专项计划，专项计划资金用于支持社区场景服务设施建设及运营。二是推广片区开发模式。将老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目统筹搭配，统一建设运营。将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出。在有条件的老旧小区内新建、改扩建用于公共服务的经营性设施。三是畅通存量资产 Reits 融资渠道。借鉴浙商证券沪杭甬高速公路、深圳人才安居保障性租赁住房等 REITs 发行的先进经验及做法，探索以旧改后权属清晰、资产范围明确的保障性租赁住房、公共建筑停车场、社区经营性用房等可产生经营性现金流的优质低层资产为标的，发行公募 REITs 基金，回收资金用于其他旧改类项目投资。

2.4 多元共治，构建“政府—市场—社会—居民”共同体

从老旧小区改造到未来社区建设，除硬件设施提升以外，更应围绕“从关注基础运维到常态化社区营造”，关注长期运营实效，建立党建统领激发各方参与的长效机制，形成全生命周期、常态化的社区营造生态。一是创新构建党建统领运营模式。做强社区党组织，以单建、联建、统建的方式，纵向联动市、区、街三级党组织，横向联动实施主体与职能部门，积极培育社会组织与公益慈善力量，实现社区级公共服务运营的“降本提质”。二是支持“一体化 + 市场化”的 “大运营”模式创新。支持旧改类社区与生活服务运营商签订履约协议，开展多片区总承包式、基础物业 + 增值服务组合、线上线下结合、长周期的运营服务，委托费用以社区自治建筑空间减免的形式支付，运营费用由生活服务运营商自收自支。三是积极引导居民参与自治。积极引导社群培育，推广“生活合伙人”“社区工作坊”“社群创造营”模式，发挥运营主体、社会组织力量，培养社区规划师、社区观察师、社区志愿者，引导居民参与社区生活、社区管理。

2.5 数智赋能，推动社区运营“降本增效”

老旧小区改造有必要从原先的拆建、修补、整治转变为“综合整治”及“配套、服务、治理、智慧化提升”，围绕“注重硬件建设到软硬结合发展”，关注硬件设施及软件服务的统筹结合。一是聚焦资产、需求、服务入库，建设社区智慧服务平台。围绕“轻量化、低成本、标准化、开放可生长”原则，高效收集居民资产、行为、需求、业务数据，汇总政企服务数据，以提供降本增效服务为导向，搭建社区智慧服务平台。二是强化数据分析，打造线上线下融合的高频社区应用。紧密响应社区居民数字化需求，分利用社区居民画像，建立人性化的线上线下服务响应闭环，通过活动、积分、增值服务等特色定制服务，提升居民对社区智慧服务平台的黏性、引导居民参与社区共建共享，强化社区周边惠民、经营性服务业态供需匹配。