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王长红：《北京市无障碍环境建设条例》中的主要体制机制

教务部 2022-10-31

《北京市无障碍环境建设条例》中的主要体制机制

王长红

《北京市无障碍环境建设条例》（简称《条例》）已于2021年11月1日开始施行。《条例》对北京市无障碍环境建设进行了全面而充分的制度设计。在贯彻落实《条例》要求的过程中，不断健全无障碍环境建设长效机制，实现无障碍环境建设的制度化，对于积极构建更加有效的首都治理体系具有重要意义。

1.工作协调机制

《条例》规定：“市、区人民政府应当加强无障碍环境建设与管理，征求残疾人联合会、老年人组织、妇女联合会等有关组织的意见，制定无障碍环境建设发展规划，纳入国民经济和社会发展规划和相应的国土空间规划；建立部门间工作协调机制，统筹解决无障碍环境建设与管理中的重大问题，督促落实各项工作任务。”明确指出无障碍环境建设是在政府领导下，规划和自然资源、住房和城乡建设、民政、交通运输、公安、教育、财政、人力资源和社会保障、宣传、信息、广电、文化旅游、残联、妇联、老龄等相关部门共同参与的系统工程。无障碍环境建设发展规划应纳入国民经济和社会发展规划，保证从计划、资金、建设等方面得到落实。特别是在投资有限的情况下，更需要通过制定无障碍环境建设专项规划，准确定位不同发展阶段的规划目标，明确未来无障碍环境建设的发展方向和重点，提出无障碍环境建设规划的具体指标，做到既不盲目追求过高标准，又有适当的超前意识。

2.地方标准制定机制

《条例》规定“制定本市无障碍环境建设领域相关的地方标准，规定各部门“制定本市无障碍环境建设领域相关的地方标准”职责。我国无障碍环境建设的标准体系已基本建立，既包括国家标准，也有行业标准、团体标准及地方标准。国家标准主要有《无障碍设计规范》（GB 50763—2021）、《建筑与市政工程无障碍通用规范（GB 55019—2021）》等；行业标准主要有《民用机场旅客航站区无障碍设施设备配置标准》（MH 50622000）、《铁路旅客车站设计规范》（TB 10100—2018）等；团体标准主要有《无障碍智慧居住环境设计标准（T/CAPPD 5—2021）》等；北京市根据实际，制定发布了《城市轨道交通无障碍设施设计规程》《人行天桥与人行地下通道无障碍设施设计规程》《公园无障碍设施设置规范》《居住区无障碍设计规程》《养老服务设施规划设计技术要点》《社区养老服务设施设计标准》《城市道路空间无障碍系统化设计指南》和《室外无障碍设施设计指导性图集》等一系列地方标准。以上标准很多不是强制性的，在实际工作中往往不能得到有效落实。本《条例》立足于北京市建设世界一流的和谐宜居之都的定位，在无障碍环境建设方面根据实际，追求更高标准，第九条规定了“应当严格执行国家和本市关于无障碍设施工程建设的标准”，对推动执行无障碍环境建设标准具有重要意义。

3.工程审查机制

《条例》有7个条款对无障碍设施建设单位及其他相关主体职责做出了规定。无障碍设施建设过程要经过可行性研究、勘察设计、审核施工图、正式施工、工程监理等环节。将无障碍设施建设过程理解为一个整体，增加施工图审查机构、工程监理单位职责内容，有利于对项目全流程进行严格监督。对于新建、改建、扩建的建设项目，如果在建设阶段就同步设计和建设无障碍设施，就抓住了无障碍设施建设的“源头”，既有利于无障碍设施与建设项目的和谐统一，又能节约成本，达到美观、省钱、省力、省时的目的。为此，相关行政主管部门在审查规划时，应按无障碍环境建设标准和规范严格把关，对不符合要求的建设项目一律不予批准，不予核发建设工程规划许可证。要加强对规划实施的监督检查，及时纠正和查处不按规划建设无障碍设施的行为；设计单位要按照相关标准和规范对城市道路和建筑物进行无障碍设计。施工图设计文件审查机构审查设计文件时，要把无障碍设施作为一项重要内容进行审查，对违反相关标准和规范的不予通过。施工单位必须按照无障碍设施的设计要求进行施工。有关部门要对无障碍设施的设置范围和质量进行把关，不符合设计要求的不得进行竣工验收，备案主管部门不予备案，并责令有关单位进行整改，合格后方可重新办理备案。建设主管部门要切实加强对在建项目的监督管理，对拒不执行相关标准和规范的，要严格按照有关法律法规进行处罚。

4.改造管理机制

《条例》规定了无障碍设施改造责任。由于历史因素和经济条件的制约，北京市新建建筑的无障碍建设状况要远好于老建筑，集中反映在商业类建筑和轨道交通设施上。已建城市道路和建筑物比较缺乏配套的无障碍设施，暴露出相关部门执法上重在新建建筑，对已有建筑改造力度不足。解决已建城市道路和建筑物的改造问题，是无障碍环境建设工作的难点和重点。实践证明，区分不同情况，制定无障碍改造计划，分类分步实施，是解决改造问题的办法。对于“已经建成且无障碍设施符合原建设标准的道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，按照新的标准进行无障碍设施改造的”，由于涉及方方面面和多个职能部门，应由市人民政府组织有关部门制定无障碍设施改造计划，明确分工，加大投入，加强检查，促进实施。区人民政府负责组织实施，管理责任人应当在限定的时间内完成改造。5.社会监督机制

《条例》规定：“残疾人联合会、老年人组织、妇女联合会等有关组织可以邀请人大代表、政协委员、专家学者、市民代表等担任监督员，对无障碍环境建设和管理进行监督，向有关部门提出意见和建议。”《北京市进一步促进无障碍环境建设2019—2021年行动方案》要求：“加强无障碍专业机构和无障碍专家、无障碍监督员队伍建设。”市、区均组建了专业无障碍监督员队伍，并印发了工作规范。本《条例》吸收了实际工作经验，对无障碍监督员做出了规定。

为保障无障碍环境建设质量，需要对其进行有效监督。目前无障碍环境立法规定的监督模式主要有主管部门监督和社会力量监督两种。前者主要指有关机关对无障碍设施工程建设活动的监督和管理，例如《无障碍环境建设条例》第5条中规定：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国无障碍设施工程建设活动的监督管理工作，会同国务院有关部门制定无障碍设施工程建设标准，并对无障碍设施工程建设的情况进行监督检查。”但是，仅依靠政府构建完善的无障碍环境监督体系在全面性和及时性方面往往存在不足。因此，各省区市的地方无障碍立法普遍将群团组织、公益机构等社会力量纳入监督主体，以保障无障碍环境法律实施效果。按照依法行政“法无授权不可为”原则，本条款为多种方式开展监督工作提供了法规依据。

6.日常管护机制

《条例》规定：“区人民政府负责组织无障碍设施改造、维护和管理，将无障碍环境维护和管理纳入网格化城市管理体系。”“街道办事处、乡镇人民政府按照职责做好本辖区内的无障碍环境建设相关工作。”为落实《条例》规定，要将无障碍环境维护和管理纳入网格化城市管理体系，研究建立无障碍设施日常巡查制度，及时向无障碍设施管理责任人反馈问题，督促问题整改，确保发生损毁或故障的无障碍设施能够及时得到维修。此外，要建立联动工作机制，对拒不整改的，协调相关行政执法部门依法进行查处。

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来源：残疾人研究2022无障碍增刊

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