改革开放四十余年，我国经济社会和城市建设得到快速发展，随着城镇化率从高速增长转向中高速增长，城市进入以高质量发展为目标的新阶段，这对城市规划工作和社会治理提出了新的要求。当前，城市建设正处于从增量扩张转向存量优化轨道的转变过程，面对复杂的建成环境矛盾和社会供给需求的变化，城市更新工作正成为我国城市发展日益重要的主题。

城市更新的概念最早源自西方，当代国内外对于城市更新的发展思潮聚焦于二战后的欧洲重建过程，饱受战火摧残的欧洲各国在战后积极改善旧城，城市更新的概念开始涌现，如：城市重建、城市再开发、城市复兴、城市更新等。这些定义内容相对宽泛，各自具有不同的内涵倾向。我国学者对于城市更新的理论研究兴起于1980 年代初期，陈占祥将城市更新的过程表述为“新陈代谢”的过程，更新途径既包括推倒重建，也包括对历史街区的保护和旧建筑的修复。1990 年代，吴良镛针对城市快速发展中面临的风貌特色消失情况，提出“有机更新”理论，主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模、合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理当前和未来的关系。2000 年以来，学者们开始注重城市更新的系统性和整体性，陆续有学者提出“城市再生”、“城市复兴”、“城市更新”的概念，如：吴晨（2005 年）强调更新整体观，提出用全面及融汇的观点与行动来解决城市问题，寻求一个地区在经济、环境等条件下的持续改善；于今（2007 年）提出城市更新时对城市某一衰落区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。对于城市更新概念内涵，可以反映出其概念从早期单纯的“物质空间的必要改善”转向“治理主体为实现经济、社会、环境、空间等方面综合改善而采取的综合型行动”的发展趋势。

城市更新工作的思路与城市所处的发展时期、宏观背景、制度环境紧密相关，梳理不同时期我国城市更新实践的阶段和重点是把握更新内涵、面向未来更新工作的重要前提。根据我国城镇化进程和城市建设宏观政策变化，将我国城市更新划分为四个主要阶段。

（1）1949-1977 年，以改善基本条件为主。计划经济时期，第一次和第二次的“全国城市工作会议”明确了“城市面向乡村”的发展方针。在财政相对匮乏的背景下，旧城改造的重点是还清基本生活设施的历史欠账，对城市环境问题最为严重、矛盾最突出的地方进行改造，如：北京龙须沟改造、上海肇嘉浜棚户区改造等。改革开放前，由于经济社会发展的波折，城市规划工作直至 1970 年才逐步恢复，因此，存在旧城改造项目协调不足、标准偏低，对历史文化和城市绿地环境的观念淡薄。

（2）1978-1989，经济复苏解决住房问题及建规立制阶段。城市建设领域的各项工作逐步恢复，1984 年颁布了我国城市规划管理的基本法规《城市规划条例》，提出“旧城区的改建，应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造”，对指导城市规划及更新工作产生重要作用，1989 年实施的《城市规划法》提出“城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则”，首次明确了城市更新的原则和方针。此外，全国各地相继开展了以解决城市住房紧张、偿还基础设施欠账为主的改造工作，如：北京菊儿胡同整治。

（3）1990-2011 年，市场机制推动城市更新工作的阶段。1994 年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，揭开了土地有偿使用和住房商品化改革的序幕，城市开始探索土地的市场化运作，推动了以退二进三为标志的旧城更新改造工作。随着房地产的发展，城市更新的内涵由单一的旧城改造转向旧城再开发。以广州“三旧”模式为例，自上而下地统筹全市范围内的旧城镇、旧厂、旧村三类空间的更新改造。同时，各地在更新过程中开始探索可持续更新中的文化保护问题，如：上海颁布《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，使得旧城改造中的历史保护问题有法可依，将城市更新与历史保护紧密联系。

（4） 2012 年 - 至今，进入城市更新系统化建设时期。2012 年，我国城镇化率超过 50%，高速扩张的建设为城市发展带来诸多不可持续的因素，土地、生态等问题开始初显，部分城市开始关注到城市存量发展路径，面向城市内涵提升、品质建设、土地集约利用展开探索。2015 年“中央城市工作会议”召开，标志着我国进入以提升质量为主的转型发展的新阶段。城市更新的原则目标与内在机制均发生了深刻转变，开始更多关注城市品质提升、产业转型升级以及土地集约节约利用等重大问题，各地实践工作也聚焦提升综合治理水平、多样化实施模式等方面，其内涵告别传统的大拆大建思路，转向以综合提质、多方共赢的更新阶段。如：三亚城市双修工作，通过内河水系、环境整治系统修补城市各大系统和生态环境风貌，见图 1。

 图1  中国城市更新的阶段划分

概括来说，我国城市更新工作伴随着市场经济的发展，因城市产业和功能结构调整，使得老城区从传统商业，居住，工业混合的用地结构向以三产为主的综合型城市中心区转变，随着土地批租市场制度的建立和土地级差地租的经济杠杆效应，旧城的功能结构和土地利用方式得到极大改善，城市整体经济实力的增长与房地产市场的推动是城市更新的内在动力。

3.1 居住区更新层面

（1）案例分析。建国初期，住区改造成为城市更新工作的主要内容。以北京为例，开展了公共房产修缮、建立以租养房的维护机制。1960 年代到 1970 年代，对危旧房进行了改造探索，大多以建造简单的住宅楼为对象，采用随拆随建的方式。1976 年唐山大地震后，住宅的安全性加固工程成为改造主题，大规模的抗震加固分期分批有计划地展开。进入 1980 年代，危旧房改造加快，同时，旧城改造与开发新区结合，其中，菊儿胡同、小后仓作为危房改造和住宅商品化试点工程，取得了良好的改造效果和社会反响。菊儿胡同改造项目建成后引起建筑界和社会上的广泛关注并获得 1992 年世界人居奖，它探索了一种历史城市中住宅建设集资、规划的新途径。进入新千年，老旧小区综合整治逐步开展。以上海为例，从“十二五”期间开始进行旧住房改造，工作重点从“拆 - 改 - 留”转向“留 - 改 - 拆”。2018年印发《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020 年）》，积极推动形成“党委牵头、政府监管、市场服务、社会参与、居民自治、法制保障”六位一体的住宅小区综合改造新局面。2017 年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等十五个城市启动城镇老旧小区改造试点，截至 2018 年底，试点城市共改造老旧小区 106 个，惠及 5.9 万户居民。

（2）主要问题。依据住宅建筑 30 年左右的维修周期，2000 年以前的住宅是城市住房供应体系中重要组成，由于老旧住宅建造的技术和经济投入有限，整治存量住区住宅面临着更多对于物质环境改善和基础设施修补的要求。此外，由于老旧住区的形成与我国住房供应制度的背景相关，更新中普遍存在复杂的产权及附带福利问题，缺乏物业管理、失管现象较为普遍，加之市场经济制度建立以前的住宅区建设和使用中缺失物业管理制度，绝大多数老旧小区由所属单位统一管理，而随着住房体制改革，发展较好的单位住宅通常有持续地投入和维护管理，而原有产权单位经营不善的住区普遍面临失管现象，物质空间衰败的情况尤其严重，在后续的更新改造中通常面临更为迫切的需求，但具体工作却难以顺利开展。

3.2 产业更新层面

（1）案例分析。产业更新的发生与城镇化发展水平紧密相关。1970 年代以后，欧美国家因全球化带来制造业转移而进行的产业用地更新项目出现并持续增加，与之相似，随着我国沿海及部分内陆省会城市城镇化进程接近尾声，产业功能的发展转型逐渐依托存量产业功能的更新。以广州为例，2008 年广州出台《广州市区“退二进三”企业工业用地处置办法》，划定了“退二”的更新范围，位列其中工业企业可申请纳入政府储备用地并给予补偿，未列入的在不改变原有用地性质、权属的情形下，可以用于房地产开发以外的第三产业。2015 年广州实施《广州市“三旧”改造规划（2010-2020年）》，通过“三旧”改造工程极大释放了低效土地，实现城市中心区老旧工业的“腾笼换鸟”。

（2）主要问题。产业类型的城市更新主要以政府为主导，更新工作表现出较强的计划性，在政府指导下的工作推进能够较好地保护公众利益，但普遍存在增量式更新带来的负面效果，例如：过于追求经济效益，提升容积率，以经济平衡作为更新的前提和目标，对人居环境改善作用有限等问题。同时，存在对历史文化资源造成破坏，更新过程忽视原有社会结构，更新后加速提升生活成本和租金水平，造成原住民迁出、绅士化，加剧社会矛盾等问题。

3.3 城市基础设施层面

（1）案例分析。基础设施是高质量人居发展的基础，其发展水平直接关系到人民群众生命安全和生活质量，对于经济发展具有支撑作用。以海口为例，2017 年，海口开展了“城市双修工作”，围绕三角池地区的道路交通、公共绿地、市政设施等方面实施改造工程，通过海绵设施建设和生态环境的修补，东湖沿岸的人工湿地焕发了新的生命活力，水质得到了很大的改善，改造后的三角池地区成为市民休闲打卡的新空间、海口高质量发展的示范名片。十四五期间，上海将“一江一河”沿岸地区作为城市更新的重点，通过滨江道路、绿地、管廊等基础设施的更新，结合两岸功能板块的活化复兴，打造丰富的城市公共客厅和具有区域辐射效应的滨水生态走廊。以杨浦滨江为例，提出打造城市更新示范地、构筑滨水生态会客厅、建设后工业绿色创新带，沿线加强市政基础设施节能化改造，构建绿色交通体系、对主要老旧小区的道路、停车设施、排水设施进行了改造，将绿色生态城市建设融入到城市更新的各个系统中，取到了较好的社会反响。

（2）主要问题。我国城市基础设施水平与发达国家存在明显差距，2018 年世界经济论坛发布全球竞争力国家排名，中国市政基础设施的排名第 57 位，城市部分基础设施的使用寿命到期，亟待更新。基础设施的更新从理念到落实是一个复杂系统的工程，传统规划体系与新的目标建设缺乏衔接，需要探索基础设施导向的城市更新技术体系，引入综合规划的方法，对不同地区、不同要素进行针对性控制指引，提高政府在绿色城市方面相关部门的作用比重。

2020 年颁布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 0 三五年远景目标的建议》，明确要推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设。面向新时期高质量发展需要，本次研究认为城市更新工作突出表现为四方面转变：

（1）工作方法上，由单一设计思维向全局性战略思维的转变。实施城市更新行动是新时代城市发展战略。2019 年习近平总书记在上海视察时指出，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约式、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。2021 年 6 月，住房和城乡建设部提出将“城市提质增效”作为国家重大发展战略的建议，报告指出：“实施城市更新战略，推动城市高质量发展，既为区域协调发展提供坚实支撑，又为乡村振兴提供动力引擎，从区域、城市、乡村三个层面，构建起完整的国家空间发展战略体系。”

（2）工作内容上，由具体项目更新向全域全要素更新的转变。城市更新行动是以城市整体为对象，把城市作为有机生命体，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的战略行动。实施城市更新行动是一项系统工程，更新工作将面临着多层次规划、多类型目标、多部门治理、多学科交叉等问题，在行动过程中，对于规划的统筹协调提出了更高的要求，需要在具体工作中制定系统性、可持续、前瞻性的更新规划，兼顾建设管理要求，推动具体目标的实施落地，进而实现城市品质的提升和可持续发展。

（3）工作路径上，由单纯的旧区改造向存量提质改造和增量结构调整的转变。实施城市更新行动是补短板扩内需、增投资促消费、建设强大国内市场的重要抓手，通过城市更新充分释放潜力，推动扩内需、转方式、调结构，促进经济实现质的稳步提升和量的合理增长。城市更新要以供给侧结构性改革为主线，不是传统大拆大建，而是将建设重点专项存量提质改造，通过要素优化配置，从源头上促进经济发展方式转变。

（4）更新模式上，由粗放式大拆大建向精准式底线思维的转变。2021 年 8 月，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。划出城市更新重要底线，控制大规模拆除，控制大规模增建，尊重居民意愿，控制住房租金涨幅。保留城市记忆，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于 2。城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于 50%。在快速城镇化发展阶段，城市更新注重短期土地增值与市场回报，而存量时代的更新要探索以价值提升、底线防范为目标，注重提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。

当前，城市更新工作已成为提升人居环境品质、推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略举措。随着全国各地城市更新工作的开展，其内涵日益丰富，不仅涉及土地存量规划，还与城中村改造、老旧小区改造、历史文化保护等工作紧密相关，这项工作逐渐走向常态化，成为与每一位市民和相关利益人紧密相关的日常内容。本文在研究我国城市更新概念、历程基础上，总结更新实践的得与失，明确新时期城市更新工作的思路，以期为我国城市更新工作的开展提供思路参照。