当前，气候变化与人类活动极大地影响了水资源平衡。同时，水资源开发利用引起水循环过程改变，也影响着国土开发与空间布局。近年来，自然资源部先后颁布了省、市县国土空间规划编制指南，提出水、土地、能源等重要自然资源供给总量、结构以及布局等，并将编制水资源平衡表作为规划文本附表之一。

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壹

设定的问题与难点

外部环境变化态势不清，需水预测客观性不足

长期以来，由于全球气候变化的不确定性，经济发展和人口增长复杂性等外部因素，导致需水预测与实际需水存在一定差异，需水预测客观性偏低。尤其近年来，我国经济结构发生明显改变，水资源利用方式必将随之调整。

水资源可利用状况不清，资源条件约束性不强

我国水资源赋存条件和生态环境状况并不优越，水资源时空分布与经济社会发展布局不相匹配，加之部分地区在追求经济增长过程中，较少考虑水资源系统承载能力、供水系统的供水规律等因素，致使水资源可利用状况不清，空间产业布局与水资源承载能力不相适应，水资源刚性约束机制效力发挥不强。

用水定额选用依据不清，变化趋势规律性不准

当前，我国采用用水定额进行需水预测，多数地区均制定了用水定额，初步建立了覆盖国家及各省（区、市）的用水定额标准体系。但用水定额缺少合理性评估，且更新较慢，定额标准的适用性和覆盖面不足。

水资源供需均衡关系辨识不清，调控决策支撑性不够

我国水资源空间布局与生产力布局不相匹配，按照行政区划进行水资源配置更多考虑区域整体发展水平，未能充分考虑不同区域空间功能。

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贰

设定原则与思路

国土空间规划中，水资源开发利用上限设定原则

①公平合理，保障城乡居民都享有饮水安全、生产用水以及良好人居环境用水的权利。②统筹协调经济社会发展与生态环境保护对水资源的要求，合理调配生态、生活、生产用水。统筹考虑现状用水情况与未来用水需求，并适度留有一定空间，切实保障水资源与经济社会协调发展。③坚持节水优先，依据生态、农业、城镇空间条件合理配置水资源，提高水资源循环利用水平和利用效率，统筹水资源利用的生态效益、经济效益和社会效益。④因地制宜，综合水量、水质和水生态因素，分类确定生态、农业、城镇空间内各地区水资源利用上限，统筹三类空间用水平衡。

国土空间规划中，水资源开发利用上限设定思路

笔者建议，在国土空间规划编制中明确设定三类空间水资源利用上限，并在规划实施中落实水资源利用上限要求。具体思路为：①城镇空间格局必须与水资源条件相协调。按照《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》要求，单一水源供水的城市应于2020年年底前，基本完成应急水源或备用水源建设，在城镇空间布局中需考虑区域应急水源和备用水源选择问题，有效保障城镇居民用水和生产用水。按照“以水定城”的原则确定水资源利用上限，并以此确定城镇空间内的人口规模、工业和服务业规模大小。同时，可通过不断提高节水水平、鼓励节水型生活用水器具的普及等措施，控制用水效率。城镇空间应加强土地用途控制，限制高污染、高用水行业用水发展，并预留足够的废污水处理回用设施用地。②合理确定农业空间内人口规模、农业生产结构和种植规模，确保农业用水量在水资源利用上限范围之内，并通过用水效率约束农业空间内的种植结构布局。为保障粮食生产灌溉用水，避免缺水造成粮食减产，在提高节水灌溉水平的基础上，不断提升灌溉用水保障水平。同时，根据不同生产过程的污染物排放水平，合理确定农业种植和养殖的结构、规模。③生态空间相对应的河道内外生态需水量应在用水总量控制目标之内。这需要根据区域气候和地貌特征，保障河道内外生态用水，合理确定适宜的自然资源分布面积，因地制宜地开展保护和利用。

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叁

设定建议

摸清水资源本底条件

首先，需要摸清区域水资源主要来源及流域产流规律、时空分布特征，外调水或过境水资源的水量分配指标和时空变化规律，按照地表水和地下水，分别明确不同条件下的可利用量和可开采量；掌握区域水资源开发利用涉及的已建或规划水库、水闸等水利设施基本情况，根据工程参数，进一步分析可供水量及其可达性。其次，摸清雨水、再生水、苦咸水、海水、矿井水等非常规水源的开发利用潜力、条件和工程设施基本情况，掌握不同水源的可供水量、水质和供水保证率，确定不同非常规水源的主要用途和可利用量。

全面掌握水资源开发利用现状

设定未来规划水平年的水资源利用上限，必须考虑当前水资源开发利用中存在的问题，并重点分析生产用水挤占生态用水、地下水超采、水环境污染等造成的水资源供需失衡问题。在规划水平年需水量分析时，优先考虑新增或调整现状供水以弥补历史欠账，以新增供水优先用于退换挤占的生态用水、超采的地下水，弥补居民生活用水，并考虑水环境改善后的区域水资源可利用量。

科学确定国土空间规划下的水资源需求

国土空间规划应按水资源优化配置的要求，使水资源需求与国土空间布局相对应，并根据不同区域水资源与国土空间布局关系特点，以先进节水水平为目标，明确规划水平年生活、农业、工业用水效率指标，按照不同类型国土空间，分类预测需水量。

基于水资源优化配置进行水平衡分析

笔者建议，充分考虑国土空间布局对水资源开发利用的影响，以及水资源对国土空间布局的约束，分析区域国土空间布局的合理性，重点对国土空间布局下水资源需求是否在区域水资源利用上限之内、用水效率是否达到规划预期水平等进行复核；如不满足，则应调整国土空间布局，确保在水资源利用上限约束范围内实现刚性约束。

完善水资源利用上限管控机制

应结合水资源刚性制度体系建设，不断完善水资源利用上限管控机制。同时，针对水资源利用特点，建立水资源调查、监测与评价机制，加强对水资源利用、效率、本底情况的调查监测；建立水资源利用上限技术创新机制，提升水资源利用效率与效益；建立水资源利用上限动态调整机制，建立水资源利用指标交易渠道，培育和发展水权交易市场；建立水资源利用上限考核与评价机制，同时完善责任追究、考核以及后评估等政策。

出台水资源利用上限技术标准及政策

在设立水资源利用上限指标时，既要考虑当前，又要着眼长远。同时，在确定空间布局时，必须依据水资源承载能力，确定产业结构、经济布局和城市规模，所涉及的技术、政策等需逐步完善。

文章作者：王小军、严长清、陈扬，南京水利科学研究院和江苏省国土资源研究中心

全文请见《中国土地》2022年第1期

文章来源：中国土地