香港是国内最早采用公交场站综合利用的城市。香港的地面公交体系采取以市场化为主导的专营巴士进行运营，上个世纪80年代以前，专营巴士公司为解决巴士的夜间停车及保养，自行购买了一些土地建设停保场。但是80年代以后，随着香港土地价格的上升，专营巴士公司已无法承担自行建设停保场的经济压力。因此在这一时期，香港出台了一系列相关文件，一方面通过租用或政府补贴的方式，建设停保场来满足巴士车辆夜间停放和保养需求，另一方面通过建筑物配建公交场站的方式，建设首末站或换乘枢纽站来满足线路运营需求。香港政府组织规划署、地政署、交通署和宇屋署等部门，将用地代建公交场站的模式和要求固化下来。其中，规划署通过法定图则提出场站的选址要求，地政署将场站的规划要求写入出让条件，交通署通过《交通规划与设计指导手册》明确场站的相关技术指标，宇屋署则通过《建筑物（规划）规例》提出容积率或建筑面积的豁免政策，鼓励以开发代建场站。四个政府部门形成合力和闭环，有效促进了公交场站的建设。目前香港拥有约300个公交场站，其中40%以上为配建场站。

图1 香港公交停保场和公交场站建设模式总结

（图片来源：委托合作单位宇恒可持续交通研究中心）

近十年来，国内许多城市也都借鉴了香港的经验，开展公交场站综合利用实践探索。其中，深圳市由规划部门通过《大型建筑公交场站配建指引》确定场站规模等技术要求，由交通部门通过《深圳市民用建筑配建公交场站设计导则》确定场站空间布局等技术要求，并全程把关场站的落实；上海市出台了《公交枢纽场站规划用地及建设标准》，建委针对公交场站提出建设要求，交通部门在场站的建设和移交过程中全程把关，公交微枢纽形式基本得到落实，同时由政府主导建设停保场，对微枢纽或首末站形成饲喂关系。

2000年前后，北京市以枢纽为代表开展了一系列的公交场站综合利用探索。其中，2004年建成并投入使用的动物园枢纽，作为2008年北京奥运会的配套工程之一，是北京市最早进行综合利用的公交场站。动物园枢纽占地面积约1.5公顷，总建筑面积约10.2万平方米，实施主体为市公交集团，供地方式为协议出让。地面层以公交线路到发为主，地下层衔接地铁4号线，地上层为办公楼。

图2 动物园枢纽建成前效果图和建设后实景图

（图片来源：北京市公共交通控股（集团）有限公司）

东直门枢纽同样作为2008年奥运会重点工程，采用开发带枢纽的模式进行建设，并于2008年7月部分建成投入使用。东直门枢纽占地面积约10.6公顷，总建筑面积约59.1万平方米，其中商务区约51.3万平米，交通枢纽约7.8万平方米，是一座集轨道交通、地面公交、出租车、自行车等多种交通方式于一体的特大型综合交通枢纽，也是集商业、办公、酒店、会所、住宅等为一体的大型公建综合体。东直门枢纽采用的开发带枢纽模式虽然解决了投资问题，但却带来了后期枢纽部分交通功能损失和环境问题。

图3 东直门枢纽建成前效果图和交通组织示意图

（图片来源：北京公联交通枢纽建设管理有限公司）

2008年以后，政府意识到利用开发带公交场站的建设模式容易造成交通功能损失等问题，此后公交场站的建设均采用政府投资，不引入任何社会资本，如西苑、四惠等枢纽均为交通单一功能，不包含商业、办公等其他功能。

图4 西苑枢纽（左）和四惠枢纽（右）建成前效果图

（图片来源：北京公联交通枢纽建设管理有限公司）

2007年北京正式成立公联枢纽公司，其基于自身发展开始探索在枢纽内部增加配套服务设施模式。如2010年后，由枢纽公司主导建设的宋家庄、北苑北、东夏园等枢纽均配套了1万-2万平方米不等的配套服务功能。虽然以上枢纽仍以政府主导建设，但枢纽与其他服务功能相融合的建设模式，已经得到了规划、发改、交通等各部门的一致认可，目前正在按一事一议的方式推进如苹果园、通州东关、房山长阳等枢纽的建设。

图5 宋家庄（左：2010年）北苑北（中：2015年）东夏园（右：2019年）枢纽效果图

（图片来源：北京公联交通枢纽建设管理有限公司）

通过枢纽增加配套服务设施模式的成功实践，综合利用模式开始逐渐向其他类型公交场站拓展。2014年马官营公交中心站的改造，拉开了非枢纽公交场站综合利用的序幕。在马官营公交场站改造之初，规划部门便提出集约节约用地和综合利用功能的思路，通过建设公交立体停车楼实现土地集约高效利用，并代建一部分社会停车场解决周边老旧小区停车难问题。随后市公交集团开展了一系列公交场站立体化、复合化新建和改造工程，在规划方案研究中丰富了适宜与公交场站综合利用的功能，除社会公共停车功能外，还可结合区位特征和周边公共服务需求缺口，代建200-2000平方米不等的便民服务设施。例如郭公庄、康家沟、东小营、回龙观、王佐、文旅西等大型公交场站中，均增加了一定比例的便民服务设施，其中郭公庄和东小营中心站还在公交停车楼楼顶进行绿化美化，并预留了体育休闲设施功能。规模相对较小的公交首末站也开始与文化设施、物流配送站、便民菜站、休闲绿地等多元化公共服务相结合。

图6 马官营中心站公交立体停车楼效果图

（图片来源：北京市公共交通控股（集团）有限公司）

图7 康家沟中心站对外开放便民服务设施（左）和地下社会停车场实景图（右）

（图片来源：作者自摄）

图8 郭公庄中心站公交立体停车楼顶对外开放篮球场（左）和绿化（右）实景图

（图片来源：作者自摄）

图9 东小营中心站效果图（左）预留的配套便民服务（中）和停车楼顶绿化及体育场地（右）实景图

（左图片来源：北京市公共交通控股（集团）有限公司；中和右图片来源：作者自摄）

图10 富力城首末站与社区服务功能融合实景图

（图片来源：作者自摄）

随着公交场站综合利用模式实践日趋成熟，公交场站规划建设逐渐由增加内部配套公共服务，向与大型办公、酒店等综合型一体化利用模式转变，土地出让方式也向多元化发展。如苹果园枢纽将办公和枢纽相结合，并采用分层出让方式建设；通马路枢纽和环球影城北枢纽将酒店和枢纽相结合，并由枢纽公司融资招拍挂拿地；马圈首末站则由办公用地开发主体代建。

图11 苹果园枢纽（建设中）效果图（左）及实景图（中：北区 右：南区）

（图片来源：北京公联交通枢纽建设管理有限公司）

图12 通马路枢纽（已审批）综合利用功能组织及剖面示意图

（图片来源：北京公联交通枢纽建设管理有限公司）

图13 环球北枢纽（已审批）综合利用功能组织及剖面示意图

（图片来源：北京公联交通枢纽建设管理有限公司）

图14 办公配建马圈首末站（已审批）效果图及功能组织示意图

（图片来源：北京市公共交通控股（集团）有限公司）

在《总规》“减量提质”、“引导交通设施与各项城市功能有机融合”的总体战略要求下，在规划层面以公交场站为突破口，全方位梳理各种设施与公交场站综合利用的可能性，开展《北京市公共汽电车场站综合利用规划设计指南》（以下简称《指南》）编制工作。《指南》旨在破解存量发展阶段公交场站用地落实难、规划实施难、与城市功能融合难困境，明确场站综合利用类型，同时将公交场站综合利用功能，从便民服务、社区文化、停车、商业、办公、体育等，向市政、居住、工业等全面拓展，并根据公交场站内部功能要求，提出各类综合利用模式正负面清单，推进公交场站规划实施模式转型。

《指南》将公交场站综合利用模式分为配建类、兼容类和复合类三种。其中，配建类公交场站指结合建设项目开发同步配建、一体化设计的场站；兼容类公交场站指与小型其他用地功能相结合的场站，且公交功能为主导（公共汽电车场站地上建筑规模原则上大于地上总建筑规模的50%），兼顾补充城市功能短板；复合类公共汽电车场站指集多种城市功能于一体，且复合的其他功能为主导（公共汽电车场站地上建筑规模原则上小于地上总建筑规模的50%），实现公交功能与城市功能相融合。

由于不同类型公交场站内部功能设置要求差异，《指南》精细化给出了各类公交场站适宜采用的综合利用模式建议，并提出与未进行综合利用的公交场站相比，配建类公交场站应以乘客出行服务功能、司乘配套功能为主，减少车辆服务功能；兼容类和复合类公交场站应根据场站类型配置较为全面的交通服务功能。

表1 公共汽电车场站综合利用适宜性

表2 公共汽电车场站综合利用功能配置要求

《指南》对公交场站综合利用的用地功能或类型进行了细化指导：

对于配建模式，商业、各类服务设施、多功能等用地适宜配建公交场站功能，提高各类用地的公交可达性，为周边居民生活提供便利。管控图则中需标明公共汽电车场站类型图戳、个数、用地规模等，用地性质表达为主导用地功能，在备注明确含配建公交场站。

对于兼容模式，公交场站适宜兼容规模较小的雨水调蓄设施、分布式能源站、热力站等市政功能，以及公共卫生间、便利店等城市服务功能为主。管控图则中需标明公共汽电车场站类型及兼容的三大设施类型图戳、个数、用地规模等，用地性质表达为地面公共交通场站用地。

对于复合模式，公交场站宜与规模较大的商业、办公、公共服务等城市功能复合。管控图则中需标明公共汽电车场站类型图戳、个数、用地规模等，用地性质同时表达复合用地及公交场站用地，即填充为复合用地颜色，边框（加粗）为地面公共交通场站用地颜色。

图15 适宜配建公交场站功能的用地类型正负面清单及管控图则示意图

（图片来源：作者自绘）

图16 公交场站适宜兼容的用地功能正负面清单及管控图则示意图

（图片来源：作者自绘）

图17 适宜与公交场站复合的用地功能正负面清单及管控图则示意图

（图片来源：作者自绘）

传统的城市规划主要依靠用地性质指导使用功能，此方法在需求单一的时期可以很好地指导城市规划建设。2013年北京为适应人民生产和生活多元需求，以北京市地方标准的方式引入F类混合用地类型，并细分为F1（住宅混合公建）、F2（公建混合住宅）和F3（除居住外的数类设施混合）。这一突破改变了单一用地单一功能的传统规划方式，是用地性质混合的一次创新。2016年北京市规划与国土部门合并，总体思路是以国土空间规划为参照，优化调整城市用地规划。但由于国土城乡二元实施路径的差异，导致城市规划再一次向用地规划回归，城市用地性质与功能捆绑得更加紧密。在《总规》提出“减量提质”的总体战略目标和人民日益增长的多元需求的双重引导下，以往“重用地”的规划方式必然需要向“重功能”转变。公交场站作为城市基础设施之一应顺势而为，主动求变，做到两个“分离”。

一是公交场站规划做到功能与用地分离，即公交场站可以被其他用地兼容或代建。在规划编制、规划审批和验收环节做到环环相扣、互为前提，从而保障公交功能的实现，促进公交场站的加快实施。

二是公交场站体系内部做到人车分离，即公交场站中为线路和乘客服务的功能与为车辆服务的功能分离。首末站和枢纽站应更加注重保障为线路和乘客服务的必要功能，并可采取灵活多样的方式与其他用地相融合，走市场化路线；以服务车辆为主的中心站和保养场，则在考虑集约利用土地的基础上，适当融合城市功能短板，由政府重点保障。

北京市现状公交场站约65%都是临时场站，但满足群众公交出行需求的主体正是这些临时场站，应客观理性地认识其在城市渐进式发展过程中的功能和作用。虽然临时场站会带来公交服务的不稳定，但客观上临时场站建设周期短、服务跟随性强等优点是正式场站无法替代的。通过人车分离的公交场站体系规划，以服务线路和乘客为主的首末站和枢纽站，应重点跟着需求走，在用地约束上给予适当的灵活度。

一是用地空间要灵活。以服务线路和乘客为主的公交场站可结合区域公交需求的变化而变化，当城市建设处于过渡期时，可采取临时公交场站服务短期的需求，当城市建设处于稳定期时，可采取相对固定的公交场站服务中长期的需求。

二是用地功能要灵活。针对公交出行需求不一定完全采取永久固化的公交场站用地解决，可提供一种基于A类公共服务用地扩展成三大设施混合用地类型（例如：A+用地）。当公交需求较大时，可将用地短期明确为A+S3，以解决公交出行需求；当城市建设发生调整时（如轨道交通的开通等），地面公交需求减少，而社区服务功能需求增加时，则该用地可调整为A+A8用地。

三是用地主体要灵活。以往北京市公交场站用地大部分移交给市公交集团管理和使用，“区地市管”现象阻碍了公交场站功能灵活调整的可能性，也间接导致区政府在公交场站移交过程中态度不积极。未来可探索公交场站“区地区管”模式，即以服务线路和乘客为主的公交场站用地可采用A+S3模式，由区政府整理土地并建设公交场站，采用政府购买服务的方式委托公交企业运营，用地并不移交市公交集团，这种“区地区管”模式也有利于后期用地功能的灵活调整。

北京市公交场站的建设经历了前十年的“市场主导”和“政府主导”的两个极端后，又经过近十年的“政府+市场”的探索后，终于摸索出未来公交场站规划建设路径。《指南》的出台，将进一步从规划上明确不同实施路径下，公交场站前期规划的控制原则和方式，为后期配套政策的跟进出台提供了良好的技术支撑。未来应在用地上探索更加灵活的保障机制，在投资上探索更加完善的投资渠道，在主体上探索更加多元的服务体系，规划、发改、交通等相关部门形成合力，使公交场站摆脱部门束缚，回归服务本质，使人民群众享受高品质、多元化的公交出行服务。

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