2017年后，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市建设也随之转型。城市建设高质量发展的关键之一是需要不断强化城市的“内涵建设”，要以打造城市特色文化为引领，挖掘中华优秀传统文化的深厚底蕴，在历史传承中找到城市高质量发展的生成力。2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，提出开展国家文化公园建设，即打造融合多种功能的公共文化载体。这是以特色文化为引领，推动城市高质量发展的重要举措。

在城市高质量发展阶段，城市设计不应再局限于经济增长的范畴，而是需要考虑城市综合价值的增进。城市设计策划可以为城市设计提供系统的预测、科学合理的定位以及行之有效的策略，是使城市设计满足新时期城市发展需求的关键因素。以下将在城市高质量发展和国家重大文化工程建设的背景下，探索城市设计策划工作路径，并结合杨柳青大运河国家文化公园设计案例阐述其如何应用。

策划是为达到社会组织的预定目标或解决面临问题，而利用个人或集体智慧预先拟定行动方案的思考活动。策划学是以策划活动为研究对象的综合性学科，与运筹学、决策学等多学科具有紧密的联系。城市设计策划即是策划学在城市设计学科中的应用，具体来说，是为指导城市设计工作而开展的前期策划研究，包括现状调查、研究阶段分析，为城市设计明确目标定位，更重要的是这项工作还会制定设计策略和实施计划，为城市设计成果的实施提供保障。

国外并未明确提出城市设计策划学科，但在20世纪60年代开始已有与之相关概念的研究，最早的预先设计（pre-design）概念，通过对城市环境的调查分析和研究预测，提出城市设计的工作目标，建立初步构想和工作框架。至70年代，在城市设计学科中衍生出城市环境设计（urban environment design，UED），通过建立以地方政府为核心，多机构、多学科沟通合作的方式，使地方政府更有效地参与和引导城市建设活动，实现城市设计的目标，主要研究各级政府在城市开发建设中影响环境形态和质量的各项决策的综合协调问题。近年来出现的城市设计框架（urban design frame，UDF），主要是通过构建工作框架，来组织城市规划和设计中的各类要素，以实现对设计过程的有效控制，并针对城市设计的复杂需求，形成分层次的整体框架，提供刚弹适宜的有效指导，是一种将城市政策与城市设计、开发过程和实施行动联系起来的规划工具。虽然国外未明确提出城市设计策划的概念，但是上述确定目标、提出策略、指导城市设计的理念与方法为城市设计策划的形成奠定了基础。

20世纪末，国内的城市设计策划研究相继开展。在宏观层面的城市设计上，确定战略目标的总体策划，把建设意图转换成定义明确、系统清晰、目标具体且富有策略性运作思维的系统活动，产物是计划或大纲，属于引导型策划；在中观层面的详细城市设计中，将策划作为城市设计的前期工作步骤，借鉴国外的预先设计概念，综合评估各类环境要素，确定城市设计目标，深化城市设计的设计方向、细化建设要求和明确实施机制提供指导，属于应用型策划。在我国城市快速发展时期，为了增加城市的竞争性，城市设计策划主要以开发项目为导向，将开发项目的经济收益与回报作为评价城市设计是否具有市场可行性的关键，这是目前国内应用最为广泛的工作思路。

城市设计策划对城市设计工作的有效指导已经广受认可，学者们认为城市设计策划提升了城市设计的前瞻性、科学性和实效性。但目前城市设计策划仍处于意识大于方法的阶段，尚未形成系统的工作方式。有的根据城市建设任务，以“突出产业特色、基于大事件、先导项目、主题事件”等手段为切入点进行策划；有的则将城市设计策划分解为现状调研、概念策划、定位策划、业态策划、土地策划、形象策划和运营策划七个要点；但在具体的操作中，城市设计策划往往出现策划理念与实施脱节的现象，具体反映在如下四个方面。

其一，政府主导影响城市设计策划决策。在一个强势政府推动城市发展和建设的体制中，“政府行为”属性被超尺度放大，“社会参与”属性相对弱势，导致城市设计策划中城市定位和发展目标主要由政府主导，未能充分考虑其他利益主体的价值取向，虽然经过了全面的调研分析，但最终的决策结果仍然是政府意志的反映。

其二，策划与城市设计后期过程衔接松散。虽然城市设计策划内容涉及从设计到实施的全过程，但在既往实践中往往是先行于设计的。一般来说，策划完成时，城市设计的方案设计刚刚启动，而建筑设计、景观设计、建设实施以及招商运营尚未开始。这种情况下，方案设计、实施建设以及运营管理难以为城市设计策划提供逆向反馈，导致其不能根据后续设计过程的变动进行及时调整，最终出现“策划很好，实施很少”的局面。

其三，功能业态与物质空间不匹配。由于策划理念与实施的脱节，策划阶段选择的功能业态往往与最终入驻的存在差异。在实际操作中，城市设计的空间营造通常在完成后才进行功能与业态的被动选择，相当于空间是被分配的，选择的标准不再是空间的适应性和匹配度，而是在限定空间内创造的经济价值，这种方式影响了城市设计方案的完成度。

其四，城市设计的经济价值占据主导。由于过去我国城市发展的特征，现行的城市设计策划更倾向于市场经济背景下的城市竞争和城市经营理念，强调以市场为导向，重视市场价值和经济利益，在一定程度上忽略了城市其他价值的有效转化，导致城市设计策划成果不能充分反映城市特质。

现阶段城市设计策划存在政府过度干预、先行于设计、分配式空间、以市场运作为导向的局限性，实际上是传统城市设计“策划—规划—建筑—招商—运营”的单线工作路径的问题，具体反映在机制、模式、方法和导向四个方面。因此，为解决城市设计策划的现存问题，使其更好地服务于城市的高质量建设，研究提出一条具有创新意义的城市设计策划工作路径：策划机制从政府主导转向多学科专业团队主导；策划模式从前期指导转变为贯穿项目全生命周期的动态指导；策划方法从预判分析为主的分配式空间营造转向招商运营前置的定制化空间营造；策划导向从市场运作转向文化事件。

国家文化公园是国家推进实施的重大文化工程，是新时期城市发展的新契机。此处“公园”不仅仅指城镇中作为自然观赏区和供公众休息游玩的公共区域，而是融合保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究等功能后，形成的具有特定开放空间的公共文化载体。下文以杨柳青大运河国家文化公园城市设计为例，详细论证城市设计策划新工作路径的应用。

杨柳青镇位于天津市西青区南运河畔，是中国历史文化名镇。金贞祐二年（1214年）于御河（今南运河）畔置“柳口镇”，元末明初改为今名。大运河连通南北的漕运交通，促进了杨柳青的发展，塑造了历史上杨柳青商铺林立、院落密布的城镇格局，水流交纵、杨柳繁茂的自然景观，以及庙宇鼎盛、年画蔚然的文化景观。

杨柳青镇作为“因河而生，因河而兴”的千年古镇，是中国北方运河城镇的典型代表。为了响应建设大运河国家文化公园的号召，保护好、传承好、利用好大运河和杨柳青古镇双重文物资源，天津市西青区以杨柳青古镇（北）、元宝岛（中）、杨柳青文化小镇（南）为主要内容，开展杨柳青大运河国家文化公园城市设计。

为解决杨柳青镇存在的文化定位模糊、空间活力不足、整体运营欠佳等问题，城市设计策划以大运河文化和非物质文化为引领，提出“北边让子弹飞一会儿，中间把算盘放下，南边把文化拾起来”的策划理念。

城市设计策划应该平衡城市多元主体的利益，但目前政府主导的城市设计策划不能客观地评估各类城市要素，策划方案往往体现的是自上而下的“偏好性”目标和定位。因此，在杨柳青大运河国家文化公园的建设中，为解决政府主导可能产生的机制问题，组建了与政府建立合作机制的项目指导团队，使其发挥平衡和引导包括政府在内的多元利益主体作用，并由其主导城市设计策划。

项目指导团队是政府与设计师之间的纽带，由城市规划师、策划师、建筑师、景观师等多专业人士组成，负责组建联合设计团队、大师咨询设计团队，统筹项目从筹备至后期运营的全过程。城市规划师作为项目的总体规划师，是项目指导团队的组织者和协调者，负责与政府直接对话，进行需求评估和策划反馈，把控项目的整体进程和各环节衔接。项目指导团队的建立既可以有效控制政府对城市设计策划的干预程度，也有利于解决城市规划单一学科或策划学单一学科的局限性，从而自上而下保障城市设计策划的科学性。

城市设计策划不应局限于前期的策划研究，更应该融入方案设计、建筑设计和运营阶段，形成闭环的反馈模式，从而提升策划的可实施性。

（1）多学科平行协作的大师工作营模式　在项目指导团队的把控下，组建国际大师设计咨询团队和联合设计团队开展设计工作。首先，为契合杨柳青大运河国家文化公园的战略地位和立意高度，邀请来自中、日、韩、美知名建筑师、规划师、景观设计师、艺术家，组成一支高规格、跨领域的国际大师设计咨询团队，与联合设计团队并行合作。

其次，联合设计团队采用“规划+策划+建筑+景观”工作营模式，同时开展城市设计策划、城市设计、建筑和景观设计工作。根据不同时期工作特点及专业配合需要，工作营随时调整参与团队和参与深度。主要分为三期：一期采用“策划＋运营+规划+景观”方式，同时开展城市设计策划方案，项目运营招商，城市设计方案的设计；二期采用“策划+建筑+景观”方式，在城市设计方案确定后，策划继续渗透至建筑设计和景观设计阶段，在一期策划方案的基础上继续深化和细化，确定建筑组群的业态组合和入驻品牌，保障文化理念的一脉相承；最后采用“策划+运营”方式，策划和运营紧密连接，从一期的合作招商至三期的合作经营管理，确保项目定位与功能业态的关联性，也为项目的市场性提供了保障。

在两个设计团队的合作下，最终确定在北部的杨柳青古镇中回溯历史风貌，采用城市针灸法对古镇核心区进行微更新改造，用作未来新社群的承载地；将中部的元宝岛作为城市的公共空间，进行公益性开发，以“城市花园”的形式与古镇和社群进行衔接，通过持续的文化事件保证元宝岛的长久生命力；南侧地块作为人才聚集区域，打造文化小镇，以杨柳青代表性的非物质文化遗产为核心，以工艺美术教育、音乐教育以及建筑设计教育为依托，吸引新的社群，不断进行人才资源的积累与更新。

（2）贯穿国家文化公园全生命周期的动态运营团队　在总体规划师的把控下，将运营团队加入到城市设计策划工作中，与策划团队、设计团队共同开展工作，参与项目的全过程。运营团队一方面负责杨柳青古镇更新改造、元宝岛国际花园大赛、杨柳青文化小镇设计邀请赛等项目进程的组织和安排，起到“运营设计过程”的作用，使设计过程和运营管理有序结合；另一方面参与策划文化事件，负责业态策划工作。采用招商先行的模式，在策划之初即与工艺美术、音乐、建筑设计相关的产业结合，降低后期运营管理的风险性，保障功能业态与城市设计策划理念相符，并具有足够的经济价值，进一步提升城市设计策划的可实施性。

策划在建筑设计阶段进行持续的指导。建筑设计任务书由联合设计团队共同拟定，并选择主创设计师，负责在建筑设计过程中与建筑师进行对接沟通，策划方案和设计方案可以互相反馈，紧密衔接。运营方案将由总体规划师、策划团队、城市设计团队以及运营团队共同制定，是策划理念、文化价值、空间设计的具体应用，具有可持续性。

     3.方法创新：定制化城市空间

城市设计策划提出定制化城市空间，在运营招商前置的基础上，先“引凤”再“筑巢”，为国家文化公园未来的社群、运营商设计符合其定位和需求的空间。

（1）复合业态　杨柳青大运河国家文化公园将以运河文化和非物质文化为核心，打造中国3.0版本的城市文化中心。1.0和2.0版本的城市文化中心存在一定的局限性：在空间上，尺度过大，布局较为分散；在业态上，功能较为明确，商业和文化缺少联动；在文化内容上，采用自上而下的教育模式，渗透力不足。而3.0版本的城市文化中心应该让文化殿堂真正走进百姓生活，进行传统文化和当代文化的有机连接和融合，打造以人为本、与生态有良好交织和互合关系的空间，引入多元和复合的业态，最终呈现一个小分散、大聚合的有机形态。

通过文化特质的挖掘和招商运营的谈判，确定以工艺美术、音乐和建筑设计为三大引领业态，改变传统的分区划片的分配式空间策划模式，弱化土地使用界限，以功能外溢的方式形成复合业态的圈层空间模式，融于杨柳青的地方文脉和历史文化景观中。以工艺美术为例，在白地上确定以工艺美术非遗培训基地为核心，利用非遗资源和教育资源带动文化传承；在外层形成以非遗大师为核心的圈层，将“静止”的博物馆转变成“活”的艺术创作平台；继续向外扩展形成工艺美术双创园区，实现人才培养到创业孵化的转变；继续外溢打造顶级文化IP和公共配套，通过“国际设计大师+顶级品牌业态”的方式实现定制化的空间，最终形成产学研与商旅紧密融合的模式。

（2）社群营造　一座城市的形态既是材料、体量、色彩与高度等物质表象的组合，也是城市历史的叠合与表达，更是随着时间、文化和社群而变化的表征体系。社群是城市空间的使用者和活力的释放者，对城市的发展至关重要。

复合多元的业态将为杨柳青带来新的社群，主要聚集在工艺美术、音乐、建筑设计三个引领业态下。社群也是通过圈层外溢的模式，形成国家级非遗传承人、艺术大师、高校教授、学生、使用者等多层级圈层。根据不同社群圈层的需求，将传统的文化业态和年轻的生态业态相渗透融合，保持吸引力。

首先，在工艺美术、音乐、建筑设计三大引领业态的基础上，确定社群引领区域，细化各区域业态，针对各个区域的文化属性，持续引入相关延伸业态。在业态的影响下，进行大师集群设计，以“20个国际设计大师+20个顶级业态”模式，设计具有针对性的城市空间和相关建筑，通过业态与建筑紧密融合的方式，提升区域社群的粘性和多样性，在三大区域内形成各具特色的社群组织模式和空间营造方式。

其次，杨柳青大运河国家文化公园建立的复合业态和多元社群不是内向封闭的，会在引领区域中建立完善的产业模式，将社群文化、空间和生活方式进行输出，辐射国家文化公园周边社区并吸引京津冀游客，使社群圈层持续稳固发展，并逐步演化发展出具有活力的新社群，持续释放大运河国家文化公园的文化活力和空间活力。

在杨柳青大运河国家文化公园的城市设计策划中，将以“文化”为引领，策划“国际级、城市级、区域级和日常生活”四个层级的文化事件，讲述杨柳青过去的故事，记录和展示国家文化公园的建设过程，并在未来运营中将文化事件与城市共融，带动经济增长，为国家文化公园提供持续的驱动力。

（1）国际文化事件提升整体知名度　国际文化事件主要包括策划设计阶段的国际咨询活动和运营阶段的公众参与活动。杨柳青大运河国家文化公园的设计过程是见证历史文化从过去走向未来，城市空间重现大运河文化胜景的重要阶段，因此城市设计策划选择位于项目中部、与古镇和文化小镇地块均有紧密联系的元宝岛为对象，开展大运河国家文化公园咨询活动，作为国际文化事件策划的开端，在设计过程中积累品牌高度，提升国际知名度。咨询活动邀请来自中、日、韩、美共五家国际顶级大师联合团队参与，在元宝岛上进行公益性开发，展现中国传统园林的多样化表达。

最终，从大运河与杨柳青文化、历史的独特性以及未来运营等多个方面综合评选，承孝相大师联合团队的“活着的遗产”方案与原研哉×柳亦春大师联合团队的“时光洲”方案共同胜出：其中，“活着的遗产”方案以“再生”为核心概念，将历史地文进行再组织，以文化为媒介，欲使元宝岛再次活跃和繁盛起来；“时光洲”方案则将自然与人工融合，以“信息大运河”的形式，拟将其打造成一个感受传统、创造未来的“照片公园”。

国际咨询活动是元宝岛设计的起点，以此奠定岛上的空间框架，切合社群营造和业态布局，在未来持续打造一年一度的以文化、自然、生态、景观为主题的国际花园设计大赛，以花园为载体，为多种艺术形式提供展示平台。同时结合杨柳青古镇和文化小镇，同步联动整个城市花园空间，带动西青区域园艺产业事业发展。

（2）本土文化事件带动区域活力　持续的文化事件策划需要从杨柳青地域文化中汲取养分。历史上的杨柳青“家家会点染，户户善丹青”，本地居民“既能下田耕种，又能执笔作画”。时至今日，年画已经从应用的民俗文化进入一种珍贵的历史文化，是杨柳青重要的非物质文化遗产，更是中国大运河北方民俗文化的代表，能够引起本地居民和新社群的共鸣。

因此，城市设计策划将以杨柳青年画、年文化等传统文化为题材打造本土文化事件，营造富有活力的公众生活。通过打造具有本土特色的城市级文化事件，如非遗论坛、民俗讲堂、花艺大赛等，实现杨柳青地域文创品牌的孵化。再通过社群的融合，落地催生自发性的区域级和日常生活文化事件，如市集、快闪店、互动装置等，继而持续发展，与城市级、国际级事件连接，最终形成多层级的城市文化发生地。文化事件将实现日日更新、月月不同、四季多样，创造杨柳青缤纷多彩的生活日常。在未来的国家文化公园中，杨柳青将是24小时不落幕的舞台，时刻上演不一样的故事。

经过20年的发展，城市设计策划已经成为我国城市设计过程的重要流程，但由于在政府主导、策划时序、分配式空间、经济导向方面仍存在一定的局限性，降低了城市设计策划的可实施性。尤其是在城市由快速建设转向高质量发展的阶段，探索适合城市“内涵建设”的城市设计策划工作路径，成为一项必要的课题。因此，研究从机制、模式、方法和导向四个方面入手探索新的工作路径，并将其应用在杨柳青大运河国家文化公园项目中，通过弱化政府主导的强势作用，建立多专业协作团队可以发挥平衡和引导多元利益主体的作用；策划全周期的动态指导保障了项目的可持续性；将运营招商前置和营造定制化的城市空间，以提升项目的经济价值；打造文化事件，激发城市活力。

研究提升了城市设计策划的可实施性，让策划可以落地生根。另一方面，国家文化公园是“十四五”期间国家建设的重大工程，“长城”“长征”“大运河”乃至“黄河”国家文化公园等概念相继被提出，均是未来城市发展的重要驱动力。研究提出的工作路径是伊始时期的抛砖引玉，还需要策划、城市规划乃至文化遗产保护领域的专家共同探索城市设计策划的可行之道。