引 言

中国幅员辽阔、边境绵长，西北、西南、东北等不同边境在保障国土安全、守牢生态屏障、创新城镇化和产业路径等方面承接了不同的国家战略要求，并呈现明显的差异化特征。分区研究各大边境的国土空间开发与保护的演变特征与开发保护应对模式，有助于优化我国国土空间开发与保护格局。2020年中国国土勘测院对我国西北边境、西南边境和东北地区等边境地区的国土空间开发保护研究设置专项课题研究，本课题研究属其中之一。

西北地区是我国重要的地理分区之一，本文研究认为主要包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区5个省、自治区。因此，本文研究的西北边境地区为新疆维吾尔自治区边境地区，其边境线长达5600多公里，占全国陆地边境线总长的1/4，与8个国家接壤，有17个国家一类口岸。全疆共34个边境县级单元，面积57.7万平方公里，总人口大约560万人。

 

图1 新疆维吾尔自治区的边境县市分布图

一、特征研判：关注西北边境国土空间特殊性

（一）生态系统的特殊性

西北边境地区主要为内陆干旱性气候，是一个以水为核心，由“山地-绿洲-荒漠”所构成的生态脆弱空间体系。干旱的基础本底特征突出，湿地与水域面积仅2.6万平方公里，占4.2%；生态系统脆弱敏感，服务功能有限，沙地、盐碱地、裸土地、裸岩石砾地等荒漠面积达22.7万平方公里，占36.4%。

根据地理与气候环境差异，西北边境地区可分为南疆边境、伊犁河谷边境与北疆边境三个片区。各片区生态系统有所差异。南疆边境地区土地沙化风险高，荒漠占比远高于边境地区整体水平，达50.9%，；北疆边境生态系统干旱脆弱，湿地与水域占比低于边境地区整体水平，仅1.5%；伊犁河谷边境生态本底相对优越，林草与湿地水域面积占比达71.6%。

 

图2 西北边境地区国土构成分析图

资料来源：新疆边境市县2018年土地变更调查数据

（二）边境安全与对外开放的特殊性

边境国际局势复杂。新疆边境线5600多公里，占全国陆地边境线总长的1/4，与8个国家接壤。蒙古国和俄罗斯局势相对稳定。西侧与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦双边关系均已提升至“全面战略伙伴关系”，但必须时刻警惕中亚“东突”势力等极端分子的威胁。近期，阿富汗局势急剧演变，塔利班宣布成立“阿富汗伊斯兰酋长国”，需要密切关注其发展。印巴关系一直紧张，克什米尔问题冲突不断。中印关系时紧时松，中国需坚守阿克赛钦地区和藏南地区的主权与国土安全。

从对外开放来说，新疆是我国向西开放的重要门户，有17个国家一类口岸和2个国家二类口岸。然而，其口岸经济普遍处于培育初期，具有明显“通道经济”特征。例如，中巴红其拉甫口岸是中巴唯一的陆路口岸，而中巴每年经其的贸易额不足两国总贸易额的3%。主要因为口岸发展建设滞后，交通支撑、配套设施、从业企业和人员不足。

因此，国土空间保护与开发利用要处理好边境与疆内、中心与门户的关系，切实推动国家国土空间安全与对外开放战略的落实。

（三）长治久安与社会稳定的特殊性

社会稳定是新疆落实国家战略的核心目标之一，事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全，必须高度重视。

根据全国第六次和第七次人口普查数据，新疆自治区沿边10个地州中，人口涨幅最大的地州是喀什地区，十年间人口增长51.7万人；人口跌幅最大的是塔城地区，人口减少8.06万人。根据新疆自治区2020年统计年鉴，2010年全疆少数民族总人口为1298.59万人，占总人口比重的59.53%；汉族人口为882.99万人，占总人口比重的40.47%。2020年全疆少数民族人口为1493.22万人，占比约57.76%；汉族人口为1092.01万人，占比约42.24%。

 

图3 新疆自治区沿边地州六普和七普人口变化情况分析

资料来源：新疆自治区第六次、第七次人口普查数据

兵团对新疆的社会稳定起到关键作用，但目前兵团覆盖不全、南北力量悬殊。兵团尚未覆盖的县市20个，社会稳定存在风险，而且兵团南北人口规模存在一定差异。因此，规划要处理好兵团空间与地方空间的关系，发挥兵团稳定器、大熔炉、示范区的作用。

（四）发展路径的特殊性

西北边境地区发展水平落后，用地绩效偏低。2015年34个边境县市生产总值占自治区的比重达到最高值19.57%，之后几年一直呈现下降趋势，2018年下降至17.67%。2019年边境县市实现生产总值2627.47亿元、回升到19.32%，呈现发展转机机会。2019年34个边境县市建设用地地均生产总值4414万元/平方公里，明显少于自治区的6791万元/平方公里。

 

图4 2013-2019年边境城镇GDP占比变化情况示意图

资料来源：2014-2020年新疆统计年鉴

工业发展对资源的依赖束性突出，许多产业园区以重化工、能源产业为主，与当地资源类型匹配度较高。城镇发展对政策性和扶贫性的援建机制依赖性突出，“冬城夏村”、农村合作社、卫星工厂、园区模式等建设模式普遍。因此，要尊重新疆工业化与城镇化特征规律，处理好发展与保护、政策长期稳定性与城镇化可持续的关系。

（五）空间格局的特殊性

从新经济地理学的3D（密度、距离、分割）框架出发，边境地区人口密度低、距离经济中心远和分割严重是中国边境地区发展滞后的重要原因（黄征学，2013）。

从整体空间格局看，西北边境地区人口地理集中度低、空间距离远。尤其是南疆边缘地带克州的阿合奇县、乌恰县，喀什地区的塔什库尔干自治县、和田地区的民丰县，山地地形和高原高寒干旱的气候形成了地广人稀、人口地理集中度为南疆三地州最低等级且多年没有改变的现状（敬莉, 王宇，2017）。依托煤炭、风电等资源分布的工矿空间距城镇空间距离远，如准东煤炭能源基地距离最近的吉木萨尔县城都要90公里，产城分离严重。

城镇体系尚不健全，小城镇数量虽多但发育严重不足。根据新疆城镇体系规划，喀什市规划为南疆的区域中心城市和增长极，但2019年喀什市的经济首位度为1.9，远低于巴州的7.25，南疆沿边各主要城市的经济发展水平处于低水平均衡状态。2017年34个边境城镇中城镇（户籍）人口达到10万人以上的仅4个，且皆位于北疆。2018年喀什、和田和克州等沿边地州的常住人口城镇化率仅为22%左右，部分地区由于农村人口增长太快，城镇化率还有下降趋势（欧阳金琼等，2021）。兵团南疆共设置30个建制镇，其中20个都是于2020年刚成立，人口与经济规模都很小，已有的57个团场无法发挥城镇功能。

二、 战略解读，明确国家战略对西北边境地区的要求

（一）安全屏障，稳定固边

围绕社会稳定和长治久安总目标，加强民族团结，巩固边防，落实兵团向南战略要求。以国家级防护林建设，推动生态安全屏障建设。《全国主体功能区规划》中，西北边境地区有2个国家重点生态功能区（全国共25个），影响到全国范围的生态安全。“三北”防护林工程是西北边境地区生态建设的国家级重要项目，要求在保护好现有森林草原植被基础上，采取人工造林、飞机播种造林、封山封沙育林育草等方法，形成乔、灌、草植物相结合，林带、林网、片林相结合，多种林、多种树合理配置，农、林、牧协调发展的防护林体系。

 

图5 西北边境地区国家重点生态功能区示意图

资料来源：《全国主体功能区规划》

（二）开放发展，兴边富民

落实“一带一路”战略要求，建设丝绸之路经济带核心区。新疆的定位为“发挥新疆独特的区位优势和向西开放的重要视窗作用，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心，打造丝绸之路经济带核心区”。落实西部大开发战略要求，加快开放发展，兴边富民。加快沿边地区开放发展，完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区布局，扎实推进边境旅游试验区、跨境旅游合作区、农业对外开放合作试验区等建设，深入推进兴边富民行动。

三、西北边境地区保护与开发利用模式

（一）保护与开发利用五大导向

以容量规模为底线，合理配置资源要素。水资源是西北边境地区的“短板”限制性因子，是确定资源环境承载规模的关键因素。因此，西北边境地区必须按水资源的天然分布和承载力来布局与发展国土空间，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则要求，进行水资源承载力评估，然后确定适宜的人口规模、产业结构以及城乡公共事业用水量。

以安全稳定为重心，提升城市品质。西北边境地区是反恐维稳和脱贫攻坚的前沿阵地，保障国家安全和维护社会稳定是首要任务。因此，空间资源优化配置的核心目标不是发展GDP，而是安边富民、栓心留人。以促进就业强化产业引导，遵循“留住人-引来人-吸引人”的主线，大力地方经济。最大程度保障戍边设施、战略安全通道、重点边防区和边境团场的建设空间要求，优先规划设施配给；对边境地区的居住和产业用地给予充分支持；选择常住人口规模、就业情况、公共服务设施可达性和使用率等反映社会稳定和人民生活满意度的评价指标。

以对外开放为任务，创新发展动能。全力把握“一带一路”、西部大开发新格局等政策宏利，加快打造联动国内外的“两个扇面”，由边缘末端转变为联动我国西向开放的窗口和支点。着重围绕以下几个方面：一要推进边境地区培育集航空、铁路、公路为一体的交通枢纽职能；二要优化各类口岸功能定位，提升口岸可达性与基础设施配套，因地制宜推进口岸物流园区、加工区复合发展；三要科学探索共建国际产业合作平台，共谋产业互补共进。

以生态屏障为责任，保护和提升生态系统。西北边境地区包括阿尔泰山地森林草原生态功能区和塔里木河荒漠防治生态功能区等两处国家重点生态功能区，需严格落实生态屏障建设责任。要优化落实自然保护地体系布局，充分协调生态保护红线与开发建设的矛盾冲突。重点加强主要河流廊道保护修复、山前屏障水土保持、沙漠边缘防风固沙林建设和沙漠封禁保护等生态修复工程。

以兵地融合为特色，建立边疆安全堡垒。处理好兵团空间与地方空间的关系，尤其要加强兵团向南发展，发挥好兵团维稳戍边的特殊重要作用。加强西北边境地区兵地在团建镇上的统筹协调，促进兵地共同繁荣发展。通过产业与园区示范，凸显兵团作为“示范区”的带头作用。同时还要加强顶层设计，合理处理兵地双方在城市发展建设中存在的冲突及矛盾，切实保障兵地融合未来的一系列项目顺利开展并取得成就。

（二）三位一体的“安全阀”保护模式

构建“国土安全-社会安全-生态安全”三位一体的“安全阀”保护模式。 

严守国土安全，筑牢西北边境安全防线。西北边境地区既是维护国家安全的缓冲地区，也是国家安全中的薄弱和敏感地区。中印边界争端、阿富汗和吉尔吉斯斯坦政权更迭、东突势力活动猖獗等安全问题叠加。构建完善的边境城镇体系，尤其是发挥基层小城镇、抵边村寨的警戒线作用，重点推进南疆地区兵地融合和兵团设市建镇，织密国防公路、戍边路、抵边路等沿边道路网络，形成基层防控单元和中心城市快连接、全覆盖的边境安全防控体系。

稳固社会安全，以栓心留人和兵地融合为两大抓手。针对人口不断流失的现状，优化城镇空间布局模式、增加镇级治理单元数量。打造战略型产业和政策型双支撑产业发展模式，适度发展资源型产业，推动向绿色能源、新材料等转型，强化纺织服装、现代旅游等产业对民生就业的拉动作用。推进产城融合，加强中心城市高能级服务设施的供给和基层小城镇设施服务效率的提升，提供高品质的生活空间。处理好兵团空间与地方空间的关系，以国土空间规划为平台，创新兵地在生态保护、产业平台、空间利用等方面的合作内容与模式，发挥兵团稳定器、大熔炉、示范区的作用。合理规划布局互嵌式社区，处理好民族集中连片空间与民族集中混居空间的关系。

牢守生态安全，牢固生态屏障，强化“三线一单”的保护和管控作用。科学划定生态保护红线，保护好核心的草地、森林、雪山和自然保护地等。以短板理论为指导识别核心要素的底线约束，测算水、大气、土壤等要素环境质量底线。评估水、土地、能源、自然资源资产等资源利用上线，尤其水资源是西北边境地区生态安全阀的关健，推动水资源约束为核心的生态资源环境与社会经济活动统筹协调。根据不同环境管控单元，制定环境准入负面清单。

（三）“双向开放”驱动的开发利用模式

对外以打造国际立体大通道为引领，深化丝绸之路合作发展。围绕丝绸之路核心区建设，《贯彻落实习近平总书记重要讲话精神加快推进丝绸之路经济带核心区建设的意见》等相关文件赋予边疆地区重要战略使命。西北边境地区肩负着作为我国向西开放重要口岸的使命，承担着丝路经济带核心区区域金融中心的重责，同时也是“一带一路”能源通道与能源基地以及丝路经济带核心区九大商贸物流产业聚集区之一。西北边境地区应立足战略使命要求与市场互补性强的现实情况，率先推进中巴经济走廊合作释放区建设，围绕开展综合合作领域，把握与沿线国家供需互补性强的发展机遇，对外开放势在必行。

对内创新与内地合作发展方式，深化对口援疆内涵。一要坚持互惠互利，探索成立“西部飞地”。充分发挥东部发达地区资金、技术、人才等发展优势与西北边境地区生产要素成本比较优势、西向开放区位优势，以“互惠互利、扬长避短”为原则，以丝绸之路金融论坛等重要交流平台为依托，以喀什经济开发区等重要产业发展平台为载体，加强两地发展对接；探索设立东部沿海地区“科创飞地”，创新东部创新人才与要素服务西北边境企业发展模式。二要深化援疆内涵，培育西北边境地区“造血功能”。加快推进援疆模式从传统资金援助、器材援助向智力援助、产业援助转变。重点争取国家援疆政策扶持力度提升，优化西北企业合作发展模式；加强内陆干部、人才、科技、教育等智力要素的援疆力度，深化援疆企业合作发展模式加强可持续性经济“造血功能”。三要充分把握丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心建设机遇，彰显门户风采。积极推进丝绸之路经济带北通道建设，提升吉木乃、阿勒泰等北疆边境地区与京津冀经济圈交通连通性；同时加快参与丝绸之路经济带中、南通道建设，推动喀什、和田等南疆边境地区与长江经济带、珠三角经济圈等南部沿海发达地区互联互通。

四、西北边境地区保护与开发利用的政策建议

（一）改进水资源利用方式，着力解决水平衡问题

西北边境地区的用水控制指标逐年严格，落实指标任务艰巨，突破口在于改进水资源利用方式，着力解决水平衡问题。坚持以水定地，充分农业节水潜力，落实退地节水指标。保障工业与生活用水，根据安全稳定与栓心留人导向，建议保持生活与工业用水稳定增长的趋势。以林定生态用水，适当增加生态用水，建议流域统筹将生态用水指标向重要生态空间倾斜。建议中央成立专项政策、项目、资金支持西北边境地区改进水资源利用方式、解决水平衡问题。另外，建议深入探索藏水入疆、北水南调等跨流域调水工程，保障西北边境地区的水资源供给。

（二）聚焦拴心留人，以规划指标体系引导保护与开发利用

有政策有机制加快人口集聚。首先是要利用好援疆资源，在新一轮的援疆过程中，要着重利用好人才援疆资源，有效促进西北边境人才队伍建设。其次是坚持以产业发展带动人口集聚，方便劳动力就业。深入推进农业结构调整和转型升级，提高乡村人口可支配收入水平，缩小城差距，促进乡村振兴的进一步前进。依托新疆棉花资源优势，边境地区应积极发展棉纺织业、服装印染等相关行业，鼓励、支持设计研发服饰、家纺、针织等多层次产业。服务业方面，边境地区各市应积极打造现代物流运输、金融商贸、休闲旅游、医疗康养、文化教育等多项产业，满足各类企业创新主体需求提升城市金融服务质效。

推进互嵌式社区建设，共创和谐民居氛围。优化团场分布格局,为构建民族互嵌式社会结构提供战略支撑推进城镇化进程，打造民汉和谐互助社区。开展职业技能培训的课程和活动，增设更多就业岗位，解决低收入、无工作人群的就业问题。补充以人为核心的国土空间规划指标体系。规划构建以人为核心的国土空间规划指标体系，通过多项指标内容有助于沿边城市完善国土空间规划成果与进程。

表1 补充以人为核心的国土空间规划指标体系

（三）划定国土空间中的安全和开放空间

以市级规划编制指南的规划分区为基础，落实边境地区国土安全的战略要求，优化构建“6+1”国土规划一级分区。其中：“6”指6类基本一级分区，包括生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、矿产能源发展区；“1”指建议新增的附加一级分区——国土安全区，可叠加于6类基本分区之上。

结合维稳戍边设施平台的空间布局需要，建议将边境线0-3公里范围划入国土安全区，实施特殊的用途管制。坚持国土安全优先，优先保障维护边境地区安全稳定的项目用地需求（包括边境居民据点与基础设施配套），合理保障发展平台。

（四）加强边境地区用地供给保障

为了保障边境地区人口集聚和安全稳定，建议在节约集约利用土地的前提下，适当扩大对边境地区（尤其是边境线0-3公里范围内的沿边地区）的边防安全、公共服务、基础设施、特色产业以及支撑通道等项目用地供给。

积极探索边境地区土地管理政策创新，包括：支持劳动密集型产业落地，通过建设用地指标保障、税收优惠返还等方式，强化产业“造血”留人的机制；放松边境居民建设房屋等构筑物的要求和审批手续；允许从边境一线迁出的人员，包括干部、军人等，回边境农村老家购买宅基地建房；允许边境城镇居民到边境一线新开发的集市、互市点、新农村点等购买自住用宅基地。

（五）构建完善的边境居民点体系

加速构建以边境中心城市为引领、以沿边门户城市为支撑、以临边集镇为节点、以抵边村寨和生产放牧点为支点的近梯形城镇体系结构。集中政策资源，加快喀什市、伊宁-霍尔果斯市等区域中心城市建设，提升人口密度、经济密度和城市能级，强化增长极的带动，变地理边缘为区域中心。以大贸易、大产业为动能，重点明确地支持塔城市、乌恰县等门户城市的建设，强化门户城市和中心城市、口岸腹地的网络联系，形成分工明确的沿边城市带。以临边集镇为吸引农村人口城镇化的重要节点，加速由乡向镇的行政治理结构转变，以能提供优质服务设施的大量小城镇作为维护国土安全的基础管理单元与稳定器。抵边村寨和生产放牧点是国土安全的第一道防线，引导在区域特殊、地位重要的关口和要道布局抵边村寨和生产放牧点，并设置季节性边境安全据点，完善戍边设施、健全设施保障、改善生活条件。

参考文献：

1. 黄征学. 中国边境地区发展面临的问题及对策建议[J]. 发展研究, 2013, 000(008):28-33.

2. 敬莉, 王宇. 新疆人口与经济空间分布特征分析--以南疆三地州24个县(市)为例[J]. 新疆大学学报(哲学·人文社会科学版), 2017, v.45;No.194(06):14-21.

3. 欧阳金琼, 周传荣, 李文耀. 新疆南疆地区城镇化,产业升级与人口集聚--基于县域统计资料与SDEM模型[J]. 西北人口, 2021, 42(3):10.

4. 李为超，张卫东. 构建新疆生产建设兵团民族互嵌式社会结构探究[J].云南行政学院学报，2016，10.16273/j.cnki.53-1134/d.2016.06.009

作者简介：

刘学良：上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划院区域一所所长，注册城乡规划师

符婷婷：上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划院区域一所，助理规划师

朱   盼：上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划院战略一所，规划师

林   杰：上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划院区域一所，助理规划师

赵雅璇：上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划院营造一所，助理规划师

王   颖（通讯作者）：上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划院副院长，教授级高工

本文是中国国土勘测规划院委托课题《西北边境地区国土空间开发保护研究》的部分成果，经课题委托方同意发表该课题相关成果内容。感谢同济大学建筑与城市规划学院的张尚武教授和孙施文教授、华东师范大学城市与区域科学学院的孙斌栋教授对本课题的殷切指导。

来源：中国国土空间规划