当前，自然资源部虽然确定了市级国土空间总体规划的报批要求与时限，出台了划定城镇开发边界的相关指南，但是面对城镇建设用地规模指标不定、“三调”现状认定规则不定、生态保护红线方案不定、永久基本农田调整可行性及整改补划方案不定等众多不确定因素，开展市级国土空间规划中城镇开发边界划定工作面临重重困难。文章根据《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》要求，针对国土空间规划相关政策，结合在“定与不定”背景下城镇开发边界划定工作中遇到的实际问题，尝试从本底约束、增长模拟和统筹协调3 个方面探索安徽省六安市中心城区城镇开发边界的划定路径，以期为今后其他城市推进城镇开发边界划定工作及正式出台城镇开发边界相关标准规范提供参考。

[关键词]城镇开发边界；本底约束；增长模拟；统筹协调

[文章编号]1006-0022(2021)15-0036-08

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]曹靖．“定与不定”：安徽省六安市中心城区城镇开发边界划定路径探索[J]．规划师，2021(15)：36-43．

0 引言

2018 年3 月自然资源部的成立及2019 年5 月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布，标志着“五级三类”国土空间规划体系的正式确立。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3 条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。其中，城镇开发边界是与城乡规划建设管理关系最为密切的控制线。因地制宜、科学合理地划定城镇开发边界，对优化城市空间格局与保障地区生态安全具有重大战略意义。城镇开发边界关系着动态发展的城镇化与多元城镇功能和空间要素的确定，故其划定具有高度复杂性和不确定性。作为国土空间规划的核心内容之一，城镇开发边界的管理要将过去单一对线的管理转为对开发边界内空间的管理，突出其政策属性，从初期单纯控制城市蔓延、保护耕地转为兼顾控制城市扩张、促进城市转型发展、积极塑造美丽国土空间。

2014 年7 月，原国土资源部、住房和城乡建设部联合组织召开了城市发展边界划定启动会，选择北京、厦门、武汉等14 个城市开展城市发展边界划定的试点工作。2015 年5 月，原国土资源部将城市发展边界的划定工作扩大到600个城市。这一批城市在发展边界划定试点工作中存在对城镇开发边界的内涵理解不一、划定原则不同的问题。从理论研究进展来看，国内学术界围绕城镇开发边界或城市增长边界开展了大量研究，主要集中在边界理论研究、划定技术路径和边界管控研究3 个方面。2019 年7 月《城镇开发边界划定指南(试行)》和2020 年9 月《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》( 以下简称“指南”) 明确了城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区，并对城镇集中建设区中的规划城镇建设用地占规划城镇建设用地总规模的比例、城镇弹性发展区与城镇集中建设区的面积关系、开发边界内外的管理等提出了明确要求。自自然资源部成立以来，国家陆续发布了关于城镇开发边界划定与管控的相关政策文件。围绕国土空间规划中如何科学合理地划定城镇开发边界并做好与生态保护红线、永久基本农田的协调，学术界开展了新一轮的研究。张兵等人提出划定城镇开发边界需要综合分析城镇发展可持续性的总体状况、国土空间开发适宜性、城市的性质和综合功能、城镇发展合理的空间需求、城镇空间特色、城镇发展的不确定性和实施管理机制七方面因素，使城镇开发边界成为更加综合完备的规划政策手段。杨昔等人提出城市发展边界尺度应采用“三线”标线体系，保留差异化的弹性尺度；边界形态采用生态保护红线和永久基本农田对城市形态进行刚性约束；在明确事权主体的前提下，可在边界内外实行差别化控制机制，辅以定期和不定期调整模式，确保边界的可持续性。程茂吉认为我国城镇开发边界划定应体现以生态为底、以适宜性评价为支撑、以主导功能定位为导向、以终极规模预测为基础、与城市结构相适应的基本原则。高晓路等人以国家对国土空间规划的基本设想为依据，确定了城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定的主要思路和技术路线。可以看出，国内关于城镇开发边界的相关研究已有近20 年的历史，但学术界在划定规模、方法和思路方面尚未达成广泛共识，尤其是国土空间规划体系下按照指南要求划定城镇开发边界的研究较少。各地在开展市县国土空间规划划定城镇开发边界的过程中，仍然存在城镇建设用地规模指标不定、“三调”现状认定规则不定、生态保护红线方案不定、永久基本农田调整可行性与整改补划方案不定等核心问题，导致城镇开发边界的划定工作进展缓慢。因此，对城镇开发边界尤其是各地政府高度关注的中心城区城镇开发边界划定思路与路径的探讨，以及与相关政策要求的衔接，仍然具有重大意义。本文以安徽省六安市为例，结合当前开展的市级国土空间规划中城镇开发边界划定工作遇到的实际问题，按照指南的要求，尝试从本底约束、增长模拟和统筹协调3 个方面探索中心城区城镇开发边界的划定路径，以期为今后其他城市推进城镇开发边界划定工作及正式出台城镇开发边界相关标准规范提供参考。

1 研究区域概况

本轮国土空间规划中的六安市中心城区由主城金安区、裕安区和副城叶集区两部分组成。城市的扩张呈现出两方面的特征：一是2008 ～ 2019 年，六安中心城区的建成区规模从90km²增加到158km²，增幅达到75%，城市向外围“摊大饼式”蔓延的现象突出；二是中心城区内的六安经开区等四大开发区的亩均产值在1.7 万～ 14.6 万元，远低于全国和全省平均水平，土地的低效利用现象突出( 图1)。为引导城市高质量发展，避免城市的无序扩张，划定中心城区的城镇开发边界迫在眉睫。

图1 六安城市建成区空间增长分析图

2 中心城区城镇开发边界划定思路

中心城区城镇开发边界是市域城镇开发边界的重点内容，不能单一地采用扣除各类限制要素的逆向扣除法或者集合各类发展需求的正向需求法来划定边界，而应采用综合视角使城镇开发边界的划定工作更加科学合理。本文基于指南对城镇开发边界划定的要求，根据国土空间规划相关政策，结合“定与不定”背景下六安市中心城区城镇开发边界划定工作中遇到的实际问题，提出一种实用的城镇开发边界“三步走”划定路径。

第一步为本底约束，即反演上限空间、摸清真实家底和预控生态底线。首先，通过“双评价”明确生态保护重要区与城镇建设不适宜区，同时叠加生态保护红线、成片永久基本农田及自然灾害风险评估中的风险区域，反演出城镇建设的上限空间。其次，基于防止城镇无序蔓延的政策导向，划入城镇开发边界的对象应当包括所有集中连片的城镇建设用地，并以此来引导城镇集约发展，促进城镇精明增长。此外，“三调”现状认定规则尚未正式出台，需要探索合理的“三调”基数转换方法，将目标区域内的“三调”城镇建设用地、城镇周边享受城镇公共服务与基础设施的其他建设用地，以及批而未供与供而未建的存量用地作为现状城镇底数。最后，依据生态优先、先底后图的原则，按照景观生态学“斑块—廊道—基质”理论，从生态网络底线预控的角度精准识别目标区域内对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的各类生态空间，并制定合理的控制标准，构建目标区域内的生态网络体系。通过以上三方面工作实现对目标区域本底空间的约束控制。

第二步为增长模拟，即模拟增长趋势、预判合理规模和保障重点片区。在城镇开发边界内，既要有效管控城镇建设用地规模，又要引导城镇化的发展方向和空间布局。因此，首先要遵循城镇增长的规律，寻找城镇建设用地与建成区、国道与省道、高速公路出入口、铁路站点和城镇重要战略空间等各类驱动力因子的关系，构建城镇发展潜力评价模型，模拟不同发展规模下城镇空间增长范围的演变，为城镇开发边界的划定提供科学支撑。其次，指南中提出城镇开发边界的划定要依据国土空间规划中确定的城镇建设用地规模，在省级国土空间规划未明确各市规模指标的情况下，在摸清现状城镇底数的基础上，可通过评估城镇新增空间供给能力及综合分析城镇发展潜能，对未来的合理空间需求进行判断，确定城镇用地的规模区间。最后，分门别类、精准研判，兼顾近期和长远发展，通过构建城市中心体系，识别城镇重点功能区，研判出未来城镇发展的重点保障空间。通过以上三方面工作，从城镇空间格局和交通基础设施格局出发，评估城镇发展的空间指向，确定城镇用地的空间区位，从而初步划定合理空间布局结构指导下的城镇开发边界。

第三步为统筹协调，即市区( 县) 两级协调、“三线”统筹划定和高低方案比选。市区( 县) 两级城镇开发边界协调的要点在于做好分工，市级国土空间规划明确各区( 县) 规模指标、城镇开发边界的总体格局以及生态网络、基础设施等刚性约束要求并进行分区规划；县级国土空间规划结合自身实际，校核、细化各自行政辖区范围内的开发边界。虽然生态保护红线方案尚未定稿、永久基本农田调整政策尚不确定，但“三线”的统筹划定仍要遵循生态优先、永久基本农田保护优先的基本原则和土地利用适宜性优先顺位，协调城镇空间、城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田、生态空间和农业空间的比例及空间关系。由于城镇开发边界的规模指标尚未确定，尚有在政策范围内争取的空间，因此通过以上步骤划定的中心城区城镇开发边界可基于预测的规模区间形成高低方案，为政策明朗后城镇开发边界的最终划定打好基础(图2)。

图2 研究思路图

3 六安市中心城区城镇开发边界划定路径

3.1 本底约束：反演上限空间、摸清真实家底和预控生态底线

“双评价”围绕生态保护重要性、农业开发适宜性和建设开发适宜性三方面展开评价。生态保护重要性评价基于生物多样性维护、水源涵养、水土保持和水土流失评价结果，取生态重要性与生态敏感性最高的区域作为生态保护极重要区。六安的生态保护极重要区共有4221km²，主要集中在南部大别山区，是生态保护红线和自然保护地划定的重点区域，城镇开发边界划定需要避让。农业开发适宜性评价基于水土资源基础、气候评价结果，通过土壤环境容量、地块集中连片度和离心距离等因素进行修正。根据评价结果，六安市的农业开发适宜区有7922km²，主要集中在北部平原区，作为永久基本农田划定的主要区域。建设开发适宜性评价基于土地资源和水资源评价结果，通过区位优势度、地块集中连片度和文化保护重要性等因素进行修正。根据评价结果，六安市的城镇建设不适宜区有5330km²，主要集中在大别山区。在“双评价”基础上叠加生态保护极重要区、城镇建设不适宜区、生态保护红线、成片永久基本农田及自然灾害风险评估中的风险区域，共有10778km²，扣除过于细碎的图斑反演出城镇建设的上限空间为4675km²，占市域面积的30%，避免城镇开发建设活动侵占资源环境的本底空间( 图3)。

图3 “双评价”约束引导下城镇建设上限空间反演图

本轮国土空间规划已明确以“三调”数据作为现状基数，六安市中心城区范围内“三调”现状城镇建设用地总共有121km²，城镇周边享受城镇公共服务与基础设施的其他建设用地有69km²，批而未供与供而未建的存量用地有20km²，都需要纳入城镇开发边界范围共同作为真实的现状基数，即为210km²。

由于“双评价”中城镇建设适宜性分级的空间分析尺度较大，对六安市中心城区内生态空间的识别精度不足，需要明确中心城区内及周边区域的生态网络空间，妥善地处理理想与现实之间的关系，在实现生态效益最大化的同时满足城镇发展的合理需求，并与其他各类规划相衔接，以提高规划的可操作性。按照景观生态学“斑块—廊道—基质”理论，根据生态安全格局分析，判别并划定需要重点保护的生态斑块，识别、保护和连接各个生态斑块之间的生态廊道。六安市中心城区的生态要素一方面包含淠河、淠河总干渠、淠杭干渠和瓦西干渠等水系生态廊道，以及淠河国家湿地公园、凤凰河湿地公园、中央森林公园等大型生态公园和江淮分水岭共19 个现状生态要素；另一方面包含规划水系生态廊道、城市永久绿环与组团防护廊道共12 个规划生态要素。结合国家和地方标准规范，通过因地制宜地制定各类生态要素空间范围的控制标准(表1)，进而明确中心城区内具有更高生态价值与效应的生态底线空间，共有330km²(图4)。需要注意的是，城镇开发边界划定过程中需要避让生态空间或将其作为特别用途区进行控制。

表1 中心城区生态要素及控制标准一览

图4 中心城区生态网络底线空间预控图

3.2 增长模拟：模拟增长趋势、预判合理规模和保障重点片区

古人依山而憩、逐水而居，城镇开发边界的划定需要遵循城镇增长的规律，充分应对人口变化、城镇化发展、基础设施建设和产业布局趋势把握未来发展的战略格局，检视城镇功能结构的变化状况，向着优化完善的方向演进。本文采用ArcGIS 中的空间分析模块，选择建成区、国道、省道、高速公路出入口、铁路站点、地形地貌、城市中心体系及重要战略功能区等因子开展缓冲区分析；采用层次分析法和比较判断矩阵确定因子权重，进而通过加权叠加构建城镇发展潜力评价模型，明确中心城区适宜开发建设程度的差异。同时，梳理2009 ～ 2019 年六安市中心城区建成区的增长规律，依据中心城区城镇增长适宜性评价模型，采用元胞自动机插件模拟180 ～ 260km²不同规模情景下城镇空间增长范围的演变，并对空间管控的规模、强度和空间范围进行校验，控制规划底图的随意性，为提高城镇开发边界的科学性提供支撑( 图5)。

图5 中心城区城镇空间增长过程模拟图

本轮国土空间规划对城镇建设用地的规模预测，一方面沿用了原城市总体规划中人地对应的预测方法及经济增速规模中推导用地规模的预测方法。另一方面根据自然资源部最新要求及国务院审批规划城市的做法，明确城镇建设用地规模由“三调”现状基数和未来15年增量规模组成，前5 年保持中心城区内近10 年土地变更调查中城镇建设用地的年均增量，考虑到城镇化速度的逐步放缓，之后每5 年增速递减10%。同时，考虑到在政策范围内尚有争取规模指标的空间，可结合长三角区域一体化、支持革命老区振兴发展、安徽省“十四五”、皖北承接产业转移集聚区建设实施方案等国家和省内的政策支持，谋划4 处特别政策战略空间。综合以上方法，预测出六安市中心城区城镇建设用地规模为240 ～ 260km²，作为城镇开发边界划定的规模基础。需要强调的是，规模的测算需要充分的依据，切忌延续过去传统粗放发展的思维，将地方最大化的发展诉求简单拼合作为规模测算的上限。

本轮国土空间规划规模指标有限，必须有保有压、分门别类、精准研判，兼顾近期和长远发展，保障未来的重点战略空间。首先，划分三级城市单元，其中一级城市单元是空间和功能相对综合且独立的城市单元，突出职住平衡和通勤便捷服务，服务于80 万～ 100 万人口；二级城市单元拥有比较完善的城市职能，提倡功能混合，可以满足居民的大部分日常活动，服务于20 万～ 30 万人口；三级城市单元是最基本的城市单元，结合住宅区，拥有完善的基本社区生活服务功能，服务于3 万～ 5 万人口。在此基础上构建“两主、三副”的城市梯级中心体系，并结合中心体系识别出10处城镇重点战略功能区(共有130km²)，这些功能区是本轮国土空间规划重点保障的区域( 图6)。

图6 中心城区中心体系与城镇重点战略功能区分布图

3.3 统筹协调：市区( 县) 两级协调、“三线”统筹划定和高低方案比选

通过以上步骤可初步划定中心城区城镇开发边界，但市级国土空间规划中的城镇开发边界不能仅从市级视角出发，还需兼顾下级规划的合理诉求。中心城区的城镇开发边界涉及市区( 县) 两级政府，有些城市由于市县空间连绵发展还涉及县级政府。因此，需要从市区( 县)两级上下协调的角度，按照“自上而下、上下联动”的组织方式，做好市级国土空间规划与分区规划、县级国土空间规划之间的统筹协调，同步推进城镇开发边界的划定工作。市级国土空间规划明确中心城区内金安区、裕安区、叶集区3个片区的城镇建设用地规模指标，初步划定中心城区的城镇开发边界，各区按照5 项原则结合分区规划校核、细化各自管辖范围内的开发边界：①总规模不突出市级分配指标；②城镇集中建设区和城镇弹性发展区避开生态保护红线，不占成片基本农田；③优先保障市级国土空间规划确定的重点战略功能区；④避免占用生态网络空间，确需占用的应做特殊说明；⑤边界范围调整幅度不得超过10%。经过上下多轮的反复协调，最终整合形成中心城区城镇开发边界“一张图”，并以清晰的行政事权为前提，保障城镇开发边界政策的实施，促进城镇开发边界划定的上下联动，形成反馈综合协调机制。

六安市紧邻大别山，是典型的山水城市，市域生态保护红线占比高达28%，永久基本农田占比为28%。根据指南要求，城镇开发边界应尽量完整，中心城区要向外扩展不可避免会与生态保护红线和永久基本农田产生冲突，因此需要明确“三线”协调的原则，实现以“三线”为核心的全域空间管控：①城镇开发边界应尽可能避让生态保护红线、永久基本农田，城镇集中建设区和城镇弹性发展区坚决避让生态保护红线；②考虑到城镇开发边界的完整性，对于城镇内部零星用地等不能避免的情况，将部分生态保护红线与永久基本农田纳入特别用途区；③城镇集中建设区和城镇弹性发展区要避免占用成片永久基本农田，占用零散分布基本农田的应控制在集中建设区周边区域，避免外围组团占用。

由于自上而下分配的城镇建设用地规模尚未明确，无法明确城镇开发边界的规模。根据前文规模测算的结论，以及指南中关于划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地不少于规划城镇建设用地总规模的90%、城镇弹性发展区不超过集中建设区规模的15%、城镇开发边界不大于集中建设区规模的1.5 倍的要求，六安市中心城区城镇建设用地规模控制在240 ～260km²， 将260km²、240km²分别作为中心城区城镇开发边界高低方案的城镇建设用地规模( 图7)。

图7 中心城区城镇开发边界划定高低方案及“三线”协调分析图

4 结语

城镇开发边界是我国贯彻生态文明思想、推动城镇化高质量发展的重要空间管制政策。在当前“定与不定”的政策背景下，开展城镇开发边界的划定工作需要方法论上的创新。由于城镇建设用地规模指标不定、“三调”成果与现状认定规则不定、生态保护红线方案不定、永久基本农田调整可行性与整改补划方案不定，开展市级国土空间规划中城镇开发边界划定工作面临重重困难。同时，自然资源部确定了市级国土空间总体规划的报批要求与时限，市级国土空间总体规划又需要与省级国土空间总体规划同步推进、上下协调。本文结合指南要求，尝试从本底约束、增长模拟和统筹协调3 个方面探索安徽省六安市中心城区城镇开发边界的划定路径，并从推演城镇建设上限空间、“三调”现状基数认定、生态网络体系预控、城镇空间增长模拟、城镇合理规模测算、重要战略空间选择、市区( 县) 两级协调、“三线”统筹协调等方面展开探讨，希望为其他地区开展城镇开发边界划定工作或是制定相关标准规范提供参考。

划定城镇开发边界本质上是一个综合性政策工具包的设计过程，需要与已有的政策工具发挥好协同作用。城镇的增长虽有规律可循，但区域环境的重大变化可能会使城镇空间结构发生重组。因此，制定城镇开发边界内刚弹结合的管控策略与管理措施，以及应对未来城镇空间结构重构带来的边界弹性调整机制设计显得更加重要，需要用好国家法律框架中的管理工具，通过相关主管部门的合作，让政策工具发挥协同作用，实现优化整合。

文章全文详见《规划师》2021年15期

《“定与不定”：安徽省六安市中心城区城镇开发边界划定路径探索》

来源：规划师杂志