在国土空间规划“多规合一”背景下，传统控规的编制、实施与土地征收、储备和供应管理脱节，导致土地供给与用地需求空间错配，部分控规落地困难。文章从土地整备视角梳理传统控规在纵向传导、横向协同和空间管控等方面的失效情况，对详细规划的对象、目标与方式进行重新审视，并结合广东普宁市管控单元规划实践，提出权益谋划、规划赋权和行动计划3个优化策略，形成现状权属示意图、用地报批示意图、规划方案图和土地供应示意图4 张核心图件，以指导土地整备、报批、出让和建设的全流程统筹。

[关键词]土地整备；详细规划；国土空间规划；管控单元；广东

[文章编号]1006-0022(2021)15-0082-05

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]徐宁，梁家健，林伟鸿，等．土地整备视角下的广东普宁市详细规划编制与实施[J]．规划师，2021(15)：82-86，94．

0 引言

机构改革与建立国土空间规划体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略部署，对国土空间开发利用和系统治理提出了更高要求。而原有的土地征收、储备、供应与规划编制、实施管理脱节，详细规划也缺少对土地权属、利益协调等的考虑，土地整备和供应管理较为粗放、无序与被动，导致土地供给与用地需求空间错配，土地利用效率不高。在国土空间总体规划指导下，如何充分发挥详细规划协调私有产权和公共利益、促进土地综合连片整备的工具性作用，衔接历史问题与发展目标，统筹新征土地、整合已征土地、盘活存量土地，实现土地开发利用的精细化管理，以详细规划实现土地赋值，以土地整备实现土地增值，既是推进治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是满足地方土地高效开发利用实际需要的重要议题。

2009 年，广东在全国率先开展以“三旧”( 旧城镇、旧厂房和旧村庄) 改造为代表的存量空间优化调整探索。随着探索的不断深入，存量改造过程中集体土地与国有土地混杂、建设用地与非建设用地交错、零星用地难以利用等矛盾进一步显现。土地供给与用地需求空间错配、详细规划实施较难等问题制约了产业项目的落地、公共基础设施的建设和生活环境品质的提升，在一定程度上影响了经济社会的高质量发展。深圳、广州和佛山等珠三角城市已先行开展土地整备与详细规划结合的实践探索，并取得了一定成效。在珠三角外围的粤东西北地区同样面临存量优化改造的需求，相比珠三角地区，其产业发展相对滞后、土地城镇化程度较低，城镇建成区中夹杂大量非建设用地和集体建设用地，土地权属更为复杂、利益主体更为多元、用地零散问题更为突出，在一定程度上代表了全国广大中小城市的空间发展现状。

随着国土空间规划体系的构建与完善，面向生态文明时代的空间逻辑和日趋紧张的增量城镇建设用地指标分配，城乡存量建设用地盘活、空间布局调整优化和成片连片改造必然成为未来的空间发展重点。

1 土地整备要求下传统控规的失效

1.1 纵向传导失效

作为开发建设的法定依据，传统控规的编制管理机制是在土地增量扩张建设管控背景下建立的。在快速城镇化与投资主导的增长方式下，传统控规编制针对权属简单、建( 构) 筑物较少的“净地”进行“蓝图式”规划，主要关注物质空间布局和建设指标上的技术合理性。在存量空间调整优化背景下，传统控规缺乏对归并土地权属、协调多方诉求和平衡增值收益等的考虑。在规划实施过程中，自上而下的规划管控传导往往与自下而上的宗族文化、村民土地情结、历史遗留问题等产生矛盾，难以适应市场化配置资源的动态弹性需求与收益平衡需求，导致已编控规难以实施。为了满足控规随时调整的需求，一方面部分城市采用“编而不批”的做法，已批控规覆盖率普遍较低，使得规划纵向传导作用弱化，对区域基础设施和公共服务设施的宏观布局管控力度减弱，设施容量、公共服务等规划管控底线频频被突破。另一方面，传统控规还面临被“架空”的尴尬处境。由于涉及大量的土地整备、经济测算等专题研究，深圳、佛山等地探索构建城市更新专项规划体系，将按控规流程批准的城市更新单元规划作为相关行政许可和更新开发的依据，该做法使得存量空间控规的法定地位被替代。

1.2 横向协同失效

作为空间管理的公共政策，传统控规未能完全发挥协调统筹作用，造成一系列空间开发利用障碍。在规划协同上，由于土地规划、控规和专项规划分头编制，以及控规与土地征收计划结合不紧密、用地项目信息不对称、征地工作与规划建设不统一、征地地块不规则等，部分已征收土地不符合城乡规划要求、已出让土地不符合土地规划要求，导致出现有空间无指标、有指标无空间及有项目难供地等困境。在实施管理上，土地整备工作涉及计划、征收、报批和出让等多个环节，项目实施主体包括发改、水利、农业等政府部门和市场开发主体，同时还可能涉及“三旧”改造、生态修复等专业领域与多项政策的交叠，不同部门和部门内部缺乏长效的沟通平台与机制，审批流程缺少系统路径，往往出现“一案一策、一事一议”及协调不充分、不到位等问题。在项目推进中，规划编制、土地征收和用地报批分头推进，征地补偿、违建拆除、项目建设与设施配套等事项由镇街政府、城管执法部门、规划管理部门和开发商等不同的主体实施，项目统筹协调难度较大。

1.3 空间管控失效

作为保障和平衡公共利益的理性工具，传统控规为了提高自身的可实施性，在编制范围上倾向于小地块，缺乏整体统筹，容易造成城市空间房地产化、区域公共服务设施配套不充分、公益性用地不足及局部开发强度过高等问题。在编制内容上，传统控规重国有用地、轻集体用地，重建设用地、轻非建设用地，对集体建设用地和非建设用地的管控相对薄弱；同时，面向全要素的用途管制机制有待完善，集体土地、国有土地交杂，耕地、林地、荒地与建设用地的混杂利用，难以对大量边角地、插花地、夹心地和不规则地进行统一规划利用，导致大量“蜂窝效应”的产生，大大降低了空间使用效率。在成果表达形式上，传统控规侧重于空间的专业性，着重对空间的范围、布局、用途和指标进行管控，对改造相关主体关心的责、权、利等内容涉及较少，且不同专业背景的利益相关者之间缺少直观有效的沟通方式，大大提高了协商成本。

2 从土地整备视角重新审视详细规划的编制与实施

土地整备过程中涉及复杂的权力博弈，包括多方主体协商、多种权利耦合和空间整合重构。因此，需要从土地整备的角度重新审视详细规划的编制与实施，根据地方政府高效开发利用土地的实际需要，统筹政府、市场与土地权利人的需求，充分考虑土地权属与利益协调、用地布局与功能优化、土地增值与市场需求等，以详细规划的编制与实施实现对土地开发利用的管控、引导和推动，帮助地方政府提升规划效用和土地价值(图1)。

图1 详细规划、土地整备与相关规划及项目实施的互动关系示意图

2.1 规划对象的再审视：从空间谋划到权益谋划

传统控规的对象为城市中功能比较明确、地域空间相对完整的城乡建设用地。而面向土地整备需求的详细规划的对象不仅包括区域内的各类空间要素，还包括区域内的空间权益，如规划权、所有权、发展权和地役权等。因此，需进一步明确产权边界、权益归属及计算方法。

2.2 规划目标的再审视：从规划导控到规划赋权

传统控规的目标主要是实现对空间的引导和管控，统筹布局各项要素、标定功能分区、引导发展方向和控制发展规模，以实现空间的均衡有序发展。在土地整备视角下，详细规划的目标从原来的规划导控转变为规划赋权，这需要充分发挥市场化要素配置的决定性作用，促进空间要素自主、有序流动；同时，充分回应各权利主体的诉求与合理配置空间发展权益，进而明确空间要素及其发展权在区域内的布局。

2.3 规划方式的再审视：从空间蓝图到行动方案

传统控规的规划方式强调政府自上而下落实空间意图，通过“总规—控规—修规”明确的边界、指标和功能等层层落实深化，对建设用地进行“蓝图式”的谋划。而面向土地整备的详细规划更多作为多方主体利益诉求的协商平台，一方面通过落实总规、协调专项规划实现自上而下意图的传导与衔接；另一方面以渐进式、直观化、通识化的表达形式，推动多方协同及循序渐进的多轮协商，实现自下而上的利益协调优化。在此基础上，平衡公共利益与市场主体利益，明确土地整备区域并提出整备策略，进而制定具有强落地性的实施方案，实现空间的成片连片优化调整。

3 广东普宁市土地整备实践

3.1 普宁市土地整备面临的问题

3.1.1 集体土地比重大，政府对土地的掌控度不高

普宁市是广东省辖县级市，户籍人口达248 万，其中农村户籍人口占比为55.3%，土地城镇化进程缓慢，大量的土地资源掌握在村集体手中。根据“三调”数据，集体权属土地面积占市域面积的93%，集体建设用地面积占城乡建设用地面积的61%。受传统农村土地观念和宗族文化影响，集体土地征收存在较大困难。

3.1.2 土地整合度低、地块破碎、成片改造难度大

普宁市土地现状使用情况较为复杂，城、镇、村、厂各类用地高度混杂，地块分布破碎。以工业用地为例，全市不满1hm²的工业用地斑块占工业地块数量的79%，中心城区工业用地的平均面积仅为0.92hm²，难以形成规模化的生产经营活动，土地产出效益低下，个地块分别掌握在不同权利人手中，盘整利用、成片连片开发的难度较大。

3.1.3 土地管理粗放、权属分散、历史遗留问题多

现状土地利益主体多元混杂，国有土地和集体土地交织分布，权属边界不清，产权主体混乱，全市“三旧”改造标图建库的166 个旧厂房地块权属涉及99 个经济联合社。同时，历史遗留问题复杂，违法建设情况较严重，清拆难度较大。据初步统计，全市有53 处共85.5hm²用地存在村民违法建设、村民意见不一、历史留用地问题待解决等情况，致使土地征收困难。

3.2 普宁市管控单元规划策略

3.2.1 权益谋划：划定范围、搭建平台、固化权益

(1) 尊重意愿，划定范围。

首先，由政府与技术团队通过现场走访、土地信息查询等方式明确拟规划范围内的多个权利主体、产权边界及其现状使用情况。其次，以规划单元初划为基础建立“政府—市场—村民—专家”沟通协商机制，并以村委会组织召开村民代表会议的方式将多个权益主体聚合起来进行多次交流协商，征求单元范围内土地权利人的改造意愿。最后，明确权益主体的利益诉求包括落实历史征地货币补偿、预留村民生产生活留用地、道路扩建避让已分配宅基地、妥善处理山坟和庙宇，以及将村里土地作为腾退置换用地并调整为建设用地等，统筹形成土地整备方案(图2)。

图2 基于现状梳理、诉求落实和规划要求的土地整备方案示意图

(2) 聚合平台，明确权责。

在协商达成共识的基础上，框定详细规划整备地块内的权益主体，明确土地整备的范围和主体，以镇街政府为主导、以管控单元为范围搭建利益主体协商平台，联合市自然资源局、村委会和技术单位共同形成管控单元沟通平台，以统筹协调各利益相关者的诉求，提高项目沟通效率，推动土地整备进程，解决土地历史遗留问题，降低沟通协商成本(图3)。其中，镇街政府作为项目推进的组织方，起到重要的信息共享与传递作用，一般由镇长作为牵头领导，主要负责组织基础数据摸查，明确土地权属情况，统筹土地整备工作和征地补偿相关资金；市自然资源局作为监督指导方，代表公共利益，主要负责组织规划编制、提供规划意见和业务指导，并推进后续用地报批手续的落实；村委会作为权属方，代表村民利益，主要负责收集并反映村民意愿、加强与利益相关村民的沟通和协商；技术单位作为设计方，主要负责土地整备方案和规划方案的编制、空间权益诉求的落实、经济成本测算等内容；开发企业作为投资方，是项目的重要推动者，主要负责协调村民诉求和推动项目建设。由多方联合形成上下联动的协商沟通平台，保证了项目的高效推进与利益配置的合理合规。

图3 市—镇—村—企—单位分工协调机制示意图

(3) 多方协商，形成定案。

由市自然资源局委托技术单位制定土地整备初步方案，并结合已有规划情况，促成政府、市场与土地权利人之间通过市场化的土地征收、置换、归宗和容量转移等土地整备方式，推动产权清晰化和土地归宗，逐步解决规划实施中的主体多元问题，最终实现规划单元与权属单元的统合。

3.2.2 规划赋权：完善体系、优化表达、成果法定化

(1) 形成“前期策划+ 专题研究+ 详细规划”的成果体系。

在概念设计方案阶段，通过形象化地表达地块的改造诉求、空间愿景和预期收益，作为政府、市场和土地权利人沟通的支撑材料(图4)；在改造意向和范围初步明确后，对相关权益人关心的成本收益、拆迁补偿、土地权属分配、设施配套、环境改善和规划落实等问题开展专题研究，并通过逐项沟通明确后综合提出土地整备实施路径。在改造路径基本明确后，由政府组织编制详细规划，通过宏观、微观的规划统筹，落实建设强度管控、城市设计和公共服务配套设施布局等，并赋予相关利益主体一定的开发权，以此保障片区的整体利益，将空间使用方案法定化。

图4 概念设计方案示意图

(2)增加“四图一表”的成果表达形式。

在土地整备前，首先需根据扎实的数据摸查、勘测定界和土地确权等工作，明确现状土地权属，形成“现状权属示意图”，以便对集体土地与国有土地、建设用地与非建设用地进行统筹安排，解决历史遗留问题。其次，明确各地块土地整备、用地移交、设施配建的实施主体和整备方式，形成“用地报批示意图”，标明各地块的相关权属人、规划用地性质、土地处置方式和拆迁补偿要求，为土地管理部门开展土地整备工作提供指导建议。最后，通过“成本收益表”测算政府和村集体在开发过程中关于房屋拆除、土地整理、安置补偿、设施建设、土地出让等的成本与收益，方便双方算清项目开发建设的经济账。在土地整备后，明确用地功能、开发强度、公共服务设施配套和交通布局等内容，形成“规划方案图”；根据“规划方案图”形成“土地供应示意图”，为地块有条件出让提供依据和指引，实现精准管控(图5)。

图5 土地摸查—报批—出让的详细规划全流程统筹机制示意图

3.2.3 行动计划：规划统领、流程再造、全流程统筹

(1) 对项目选址和土地盘整、供地的全方位谋划。

普宁市将详细规划编制与项目选址、土地征收、项目实施紧密结合，并贯穿于整个土地管理过程，以实现“选址—盘整—供地—开发”的全流程再造(图6)。在项目选址阶段，结合用地权属、批供地情况和现行规划等基础数据摸查，形成包含项目范围划定、经济测算和概念城市设计等的前期策划方案，明确项目选址和地块开发意向，与相关权益人达成初步合作意向。在土地盘整阶段，细化土地整备、经济测算等专题研究，在与相关权益人沟通明确后，调整、完善详细规划中的空间结构与用地布局方案，制定土地置换和征收补偿方案，统筹调配建设用地指标和土地整备资金。在供地阶段，根据优化完善后的空间布局方案，明确规划范围内各个地块的出让条件，提出用地移交、设施配建方案和开发实施时序，并纳入土地出让合同附属条件。

图6 基于土地整备优化的规划全流程再造示意图

(2) 开发实施阶段的全流程跟进。

除了对选址、盘整、供地流程的整体把控，在开发环节还需要政府与实施主体签订监督协议，对开发建设过程进行严格把控，由实施主体落实详细规划提出的各类管控底线和指标、设施配建、用地移交要求，并在完成验收后进行产权登记。同时，细化明确开竣工时限、各宗地建筑功能、物业自持及销售规定等，充分发挥政府主导作用和规划先行作用，明确开发主体对交通、市政和公共服务设施等的建设义务。

4 结语

作为建设地区取得规划许可、实施规划管理的法定依据，控规长期以来在社会经济稳定发展、维护公共利益等方面发挥了重要的作用。在国土空间规划体系构建过程中，详细规划基本延续了控规的法定地位。但在社会经济发展和深化改革的过程中，控规的编制、实施机制与土地整备工作脱节，已难以适应当前存量空间调整优化和市场化资源配置的迫切需求。尤其是在中小城市集体土地比重较大、土地相对零散、土地管理粗放、用地权属分散和历史遗留问题多的情况下，迫切需要对详细规划的编制与实施进行优化。因此，本文从土地整备的视角对详细规划的现状问题进行了梳理，并从规划对象、目标与方式等方面提出优化目标和具体策略，认为中小城市需要通过详细规划来统领土地整备和开发建设，搭建镇街政府主导的利益协商平台，摸清现状权属和开发权益，以直观形象的表达形式促成沟通，通过详细规划与用地报批出让和开发建设的全流程融合，实现土地整合优化，提升用地效率和空间品质。

文章全文详见《规划师》2021年15期

《土地整备视角下的广东普宁市详细规划编制与实施》