摘要

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立空间规划体系”以来，空间规划体系改革不断推进。2019年1月中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意味着我国国家空间规划正式启动。本文从现代城市规划起源和国家治理特色两个维度考虑，选择英、美、日三个典型国家进行空间规划历史沿革、体系构建、法律配套、绩效评估等方面的梳理，提出对我国国家空间规划体系建设的建议。

关键词

国家空间规划、体系、国际比较、改革

当前，我国正处在国家发展转型和治理体系提升的重要关头，作为国家重要调控手段与工具之一的空间规划成为社会各界广泛关注的关键问题。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立空间规划体系”以来，空间规划体系改革不断推进。2014年全国28个市县开展“多规合一”改革试点。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。2016年末国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》。2018年《国务院机构改革方案》出台，明确组建自然资源部、设立国土空间规划局。2019年1月中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意味着我国国家空间规划即将正式拉开新的大幕，步入新的航道。

纵观世界许多先发国家早已建立起成熟的空间规划体系，并积累了丰富的经验和教训。本文从现代城市规划起源和国家治理特色两个维度考虑，选择英、美、日三个典型国家进行空间规划历史沿革、体系构建、法律配套、绩效评估等方面的梳理，提出对我国国家空间规划体系建设的建议（图1）。

图1 空间规划典型国家案例选择

01

英国国家空间规划演进

英国作为老牌资本主义国家，不但是现代城市规划的发源地，也是目前世界上规划体系最为完备与先进的国家之一，在空间规划的编制以及空间规划体系的建立和完善方面积累了十分丰富的经验，值得我国学习和借鉴。值得一提的是，英国由分别独立自治的英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰共同组成，由于四地的空间规划体系无论是在结构上还是内容上差别都比较大，本文主要讨论起源最早也是作为模板与范本的英格兰地区的空间规划体系（表1）。

表1 英国空间规划体系的演变

资料来源：笔者据相关文献整理

演变轨迹

1909年前

早在19世纪，英国就已经开始城市规划的一系列尝试，先后于1848年和1875年颁布《公共卫生法》与《住房改善法》。这两大法案分别对城市的卫生和住房作出规定，以解决日益加重的环境问题，这也是正式的现代城市规划源起前身。

1909-1946年

1909年，英国颁布有史以来的第一部城市规划法——《住房与城镇规划诸法》，这标志着城市规划开始作为地方政府职能对土地利用进行行政干涉。接着，作为对《住房与城镇规划诸法》的进一步完善，英国于1925年颁布《城镇规划法》。七年后，1932年颁布《城乡规划法》（1932），对地方政府提出了编制“城镇规划大纲”的要求，开始进行城乡双向管理。在这一阶段，虽然城市规划的大致体系框架已经确立，但城市规划的法律地位并不牢固。再者，该阶段的城市规划只是地方各自为政，缺乏中央政府的统筹与区域之间的协调。

1947-1967年

1947年，《城乡规划法》再一次修订，规定地方政府必须要编制“发展规划”，而各地的“发展规划”要得到中央政府的批准后才能执行，这不但标志着英国城市规划开始法制化，也是城市规划由被动的土地使用审批走向主动的土地建设安排的信号。在这一阶段，英国的城市规划得以合法化，土地的所有权和开发权分离，规划的权力也被收归中央。但是该阶段的城市规划始终属于“蓝图式”整体规划，并没有具体的执行措施。

1968-1985年

由于《城乡规划法》（1947）在执行过程中逐渐暴露出一系列问题，英国政府对其进行修订，随后颁布《城乡规划法》（1968），以多种类的综合开发规划代替原有的单一规划模式，建立“结构规划”和“地方规划”相结合的“二级规划体系”。该模式下，各郡负责编制宏观层面的、战略性的结构规划，而各区负责制定微观层面的、实操性的地方规划。在这一阶段，英国的城市规划开始向政策导向型转变。此外，该阶段也是英国政府第一次将公众参与作为规划流程的一部分。

1986-2003年

《地方政府法》的颁布昭示着六大都市郡以及大伦敦地区郡政府的取消，空间规划权力被下放至区政府一级。这些地区原有的“二级规划体系”被打破，转而由各区级政府实施“单一发展规划”；而被保留下来的大都市郡地区和伦敦的各个自治区实行“整体发展规划”；对于非大都市郡地区，仍然沿用之前的“二级规划体系”。学界一般称该模式为“双轨制”。

2004-2010年

由于上述“双规制”太过复杂，2004年，英国颁布《规划与强制购买法》，从此“区域空间战略”与“地方发展框架”成为国家法定的规划纲领性文件，它们分别取代“结构规划”和“地方规划”，英国从而形成“国家规划政策文件”“区域空间战略”“地方发展框架”并存的“三级规划体系”。

2011年至今

2011年，英国政府颁布《地方主义法案》。废除“区域空间战略”的同时，推行“地方主义”的分权改革，空间规划体系进入新一轮调整期。2012年，英国政府推出《国家规划政策框架》，以便减少中央政府对地方政府的干预。同时，地方规划层面出现地方发展框架和邻里发展规划。

主要特点

从英国国家空间规划的演变轨迹看，其有两个显著特点。

一是具有完备的空间规划法制体系。从1909年有史以来的第一部城市规划法——《住房与城镇规划诸法》颁布之后，百年来，英国前前后后出台了几十部有关城市规划的法律，比如《城乡规划法》《补偿规划法》《区域发展机构法案》《规划与强制购买法》《地方主义法案》《国家规划政策框架》等等。正是这些法律构成了英国完备的空间规划法律体系，确立了英国空间规划的合法性，使得英国空间规划的推进稳步而持久，英国的空间规划才能处于世界领先水平。

二是空间规划随着形势动态更替。英国空间规划历史悠久，可分为多个阶段，每个阶段的国家政治、经济、社会环境都大不相同，而英国政府能够根据政治状况、经济形势灵活转变相关空间规划体系与条文，正是因为与时俱进才能使得各个时期的空间规划发挥自身最大的功效，反过来促进英国政治、经济、社会、文化的进一步发展与繁荣。

02

美国国家空间规划演进

与英国不同，美国的空间规划体系具有极高的自由度。与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要集中在地方政府。在空间规划中起主导作用的不是联邦政府，而是社会与私人组织，所以美国的空间规划体系高度自由，最大程度上保留了地方的自主性。但是相应的也缺乏国家层面必要的统筹协调。严格来说，美国并不具备全国性的国土与空间规划，只有以各个大都市区为主体的区域规划，国土空间规划的内容十分分散，但也具有极高的自由度，最大程度上保留了地方的个性，满足了各个区域独特的诉求。

演变轨迹

美国最早的城市规划可追溯到1808年杰斐逊总统时代所提出的“加勒廷国家规划”。随着1909年伯姆罕完成了美国的第一个城市规划——芝加哥城市规划，可大致将美国的空间规划体系演变历程划分为起步、雏形、完善和稳定四大阶段（图2）。

图2 美国空间规划体系示意

1909-1930年为起步阶段

美国全面编制各区域的空间与国土规划，空间规划逐渐开始起步。1916年，纽约完成全美国第一个大区规划，此后各大都市区与城市纷纷效仿，开始制定与修订各自的总体与分区规划，并取得了不错的效果。

1930-1960年为雏形阶段

随着各州与各大都市区空间规划的逐渐完善，联邦政府开始在一些重点区域进行空间规划编制与修订的引导，并制定了相关的规定与准则，美国的空间规划体系逐步形成并初具雏形。

1960-1980年为完善阶段

空间规划体系得以进一步发展，空间规划体系随着规划权力的下方而不断向下延伸，纵向发展。1968年，联邦政府出台了《政府间合作法案》，赋予州和区域的相关规划机构更大的规划自主权，以进一步推动相邻州和区域的合作与可持续发展。

1980年至今为稳定阶段

该阶段美国十分重视城市设计工作，空间规划的科学性与生态性不断凸显，美国的空间规划体系基本稳定下来。

主要特点

一是空间规划以地方自主性为主导。作为世界上最著名的联邦制国家，美国从来都没有全国性的空间规划体系。联邦政府只对各州、各大都市区的空间规划进行合规性的约束，只要在不违反联邦法的前提下，便可最大限度地保留各地空间规划的自主性。

二是注重市场效率，重视大都市区规划。大都市区规划是美国国土规划与空间规划的一大特点，通过各大都市圈的相互合作以及其对周边地区的辐射，维护促进与市场效率规律匹配的空间秩序，推动经济分工与区域繁荣，达到促进全国范围内空间规划体系的不断完善。在经济全球化不断深化的今天，空间规划不但是国家政府治理工具，还要符合和尊重全球化、市场化的规律趋势，使自身具有国际视野性与持续内生发展性。

03

日本国家空间规划演进

日本是一个国土形状狭长、自然资源极度缺乏且自然灾害频发的岛国。由于客观自然条件限制，日本十分重视国土空间规划工作，二战后至目前已经完成七次全国国土综合开发规划编制。日本国土规划自成体系，卓有特点，相关法律法规、规划体系、规划内容发展得较为成熟和完善，积累了大量的经验和教训（图3）。

图3 日本空间规划体系示意

演进轨迹

1945年

日本开始酝酿全国性国土规划制定。1950年，日本颁布了第一部关于国土开发的基本法——《国土综合开发法》，这部法律成为之后几十年内日本国土空间开发的基本法。这一阶段，日本的国土空间规划主要集中于战后国土的重建工作，形成了国土规划的思想和认识，为日后的“七全综”奠定基础和主线。

1962年

日本在《国土综合开发法》基础上编制第一次国土综合开发规划，即“一全综”。“一全综”时期日本国土开发的最大特征在于有意识地缩小东京与其他区域之间的差距，合理配置自然资源、劳动力、资产等资源，努力促进区域间的均衡与协调发展。即从“经济开发”转向“社会开发”。除此之外，“一全综”还具备“据点式开发”的特点，即不断开发形成新的增长极，以期带动周边地区的发展，从而不断缩小区域之间的差距，具体体现在产业城市和工业建设特别地区的不断涌现。

1969年

“二全综”颁布。随着“一全综”的稳步推进，日本经济进入了高速增长期，成为仅次于美国的世界第二大经济体。但这也导致日本的人口、产业、资源等进一步向东京、大阪等大都市地区集聚，区域差距进一步拉大。与此同时，各大城市出现不同程度的“城市病”：交通拥堵、空气污染、供水紧缺、住宅拥挤等。在这样的背景下，“二全综”出台。“二全综”的最大特点在于对基础设施进行修缮与新建的大型规划涌现，通过高速公路与铁路建设，形成完备的交通网络，并通过交通的方式将发达地区与欠发达地区相互连接，将国土开发扩展至全国。

1977年

“三全综”颁布。与之前截然不同的是，“三全综”第一次开始强调适宜人居性，提出建立“田园城市”的构想。努力协调人与自然环境的关系，控制人口、产业向大城市集中，以此来促进资源的有效与合理配置，建成良好的综合人居环境，最终实现“以人为本，和谐自然”的目标，即所谓的“定居构想”模式。“三全综”的颁布也昭示着日本国土规划由之前“点”与“线”的开发转向“面”的开发阶段。

1987年

“四全综”颁布。之前三次综合开发规划使得东京的辐射作用更加凸显，不但没有减轻，反而进一步加剧东京的负担，“城市病”现象更加严重。在这样的背景下，“四全综”力图通过完善的海陆空交通体系将整个国土空间连成一体，即所谓的“交流网络”开发模式，以解决东京负担过重的问题，形成多极分散的国土结构。“四全综”的颁布也昭示着日本国土规划由之前“面”的开发阶段转向“立体”开发阶段。

1998年

“五全综”颁布。“五全综”昭示着日本国土空间规划进入新阶段，国土综合开发这一名称不复存在，日本政府发布了名为《21世纪的国土宏伟蓝图——促进区域自立与创造美丽的国土》的国土规划。“五全综”是日本国土规划的革新，将日本的国土空间规划由中央政府主导转变为地方与国民主导，最重要的是将日本的空间规划由“国土开发”转变为“国土管理”，昭示着日本国土规划开发已经达到极致，需要在现有基础上进行小修小补。

2008年

“六全综”颁布。这一阶段日本确定“广域区自立发展”的规划理念，出台名为《日本国土形成规划》的法律。日本国土规划的“管理性”更加凸显，不断在已有基础上依据国情进行调整。

2015年

“七全综”颁布。“七全综”是在《日本2050国土设计构想》基础上制定的，内容涵盖地方建设、产业布局、文化旅游等十四个领域。“七全综”首次采取正面措施应对人口减少的社会问题，并在“六全综”的基础上进一步推进地域文化的交流与融合，以人口、资源、技能、知识等要素在各大地区间的流动为经济增长动力，实现区域之间全方位的交流、合作、创新以及共同发展。

主要特点

一是国土空间规划具有极高的严谨性。至今为止的七次综合国土开发，每一次都进行了长时间的制定与修改，体现了日本空间规划的严肃性。从日本空间规划编制的时间跨度来看，历次规划所用的时间在2-4年不等。不仅相关规划编制的准备时间充分，并且在空间规划的实施过程中，不断修正现有规划中存在的问题，积极寻找解决的方法。

二是国土空间规划以人为本，注重公众参与。日本每次国土空间规划正式颁布之前都会广泛征集群众意见，充分体现了空间规划“为民制定，以人为本”的特点。在进行社会公示之后，相关规划部门会就社会反馈进行认真的修改与修订，力图将空间规划做到尽善尽美。

04

对我国国家空间规划体系启示

英、美、日三国空间规划在体系构建、编制内容、法律配套、实施评估等方面积累丰硕成果，为我国国土空间规划体系建设提供了有益启示。

其一，空间规划要立足国情，与时俱进。空间规划要针对自己国家的特征和需求开展理论创新和实践工作，规划理念和内容需要随着经济发展、社会进步给予有效响应和调整，只有这样才能制定出行之有效的规划方案。如果一成不变、墨守成规，只会使得空间规划越来越不符合时代的潮流，最终导致空间规划的整体性失效与失败。

其二，空间规划法制化建设刻不容缓。英、美、日三国的空间规划都具备完善的法律体系，而正是法律体系的支持，才使得空间规划得以稳步推进。我国也应借鉴相关经验，积极推进国土空间规划的立法工作。通过立法来确立国土空间规划的指导思想和基本原则，保障对主体功能布局、战略性资源、开发增长边界、生态控制底线、关键性公共服务和基础设施等重要空间资源配置的效力，从而确保国土空间规划的科学性与长效性。

其三，空间规划应充分论证和动态完善。上述国家的每一次国土规划都进行了长时间的论证，体现了规划的严肃性和科学性。不仅规划编制的准备时间充分，并且在现有空间规划的实施过程中不断修正所存在的一系列问题，积极寻找解决方法。我国在制定规划时，不能操之过急，过于追求制定规划的速度，而更应该注重规划的质量。

其四，空间规划要重视共识构建和执行效力。由于空间规划涉及多部门和全民的利益，空间规划的编制和实施应广泛征集群众意见，推动众多企业、民众由“知情权”向“参与权”迈进，让规划成为凝聚共识的平台是规划编制后实现共建与共赢的关键突破；建立负责协调与评估的专门组织机构，建设“战略目标+规划指标+支撑项目+配套政策+绩效监测”的规划模式，避免规划被人为随意调整，确立规划公信力。

其五，空间规划要重视跨行政区域增长极这一关键环节。美国空间规划一直十分重视大都市区对周边地区的辐射与促进作用。至于我国，应该打破行政区束缚，从区域整体视野加强都市圈、城市群乃至更大区域层面的合作，特别是发达地区的合作与辐射作用，努力在不断完善自身的同时带动周边地区发展，促进“国家-省-城市群/都市圈-市县-乡镇”的空间规划层级体系更加完善。

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文章作者：王伟、姚洋涛

作者单位：中央财经大学政府管理学院城市管理系

文章来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”，王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系