摘 要

从产权角度看，控规实施的本质是对地块土地发展权的配置，旨在限定土地发展权的外部性效应—地块开发行为影响城市公共利益且无须补偿的现象。新制度经济学分析认为，控规实施作为一种政府干预手段，难以有效限制土地发展权外部性效应，为产权要素流动设置了阻碍，需要对其进行优化。基于此，文章构建了土地使用者—社会整体的边际成本—边际收益函数分析框架，利用此框架对土地发展权外部性效应影响控规实施的过程和机理进行了分析，解释了控规实施困境的根源与本质，阐释了产权市场交易对于控规有效实施的必要性，并建构了土地发展权交易市场的理论路径，包括控规各类指标影响下的土地发展权直接经济价值测算、外部性间接经济价值测算与验证及产权交易机制的设计，旨在为城市开发控制的市场治理理论与方法研究开拓些许思路。

  

引言

改革开放四十年来，控规一直面临频繁调整、只编不批、刚批又编等实施困境，进入存量建设时期，随着社会主义市场经济改革的深入，2020 年中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，控规实施将面对复杂的多元利益主体，土地要素的市场化配置与产权流动是帮助控规实施走出困境的重要突破口之一。一直以来，诸多城市规划学者、管理者和实践者进行了控规实施的制度经济学研究，并达成了一个共识，即需厘清利益主体的产权关系，理解地块开发中各主体对控规所具有的配置土地发展权的利益诉求，建立产权市场交易机制，让市场发挥资源配置的基础性作用，辅以政府干预手段实现控规的有序实施。

在此认识下，本文试图利用以产权为核心的新制度经济学理论，对控规实施困难这一问题进行分析，为社会主义市场经济深入推进过程中的控规实施与城市有序开发路径提供理论支撑。新制度经济学理论分析以一定的价值判断为基础，提出某些分析和处理问题的标准，并将其作为决策和制定政策的依据，其特点是回答“应该是什么”的问题。作者立足于配置土地发展权是控规管控的本质这一价值判断，基于土地发展权的外部性效应相关理论，建构土地使用者—社会整体的边际成本—边际收益分析框架，并利用该框架揭示控规实施困境形成的根源，阐释产权市场交易对控规有效实施的必要性，最后回答应该怎么做的问题，为当前国土空间规划中详细规划体系的完善提供参考。

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相关研究

我国控规是从美国区划法(Zoning)发展而来的，在改革开放初期受到计划经济思维的影响，以控规为核心的城市规划管控被视作一种依靠行政力量的、强制性的政府干预手段，其通常被假设在交易成本为零的“计划世界”，无视现实世界中各种利益群体对实施过程的影响，因此当时的城市规划管控尽管技术合理却难以实施。随着我国市场经济改革的深入，越来越多的规划学者开始了新制度经济学范式下的城市规划管控研究，认识到政府干预不能完全消弭“市场失灵”的影响，以科层治理方式为主要手段的传统规划管控需要结合市场治理手段形成混合治理结构，实现对城市开发的合理控制和引导，其中剖析产权和促成交易正是市场治理的重要工具。

孙施文认为，城市规划分配的最重要资源是城市土地发展权，以及在城市土地使用关系上建立起来的各种城市空间关系。诸多学者提出，控规作为城市规划实施最直接的法定依据和政策工具，其管控的本质即在于对土地发展权的界定和配置。在实践方面，欧美国家较早进行了土地发展权转移应用，如1968年美国纽约就已经开始了推广。我国土地发展权研究与实践则主要集中在区域层面的土地指标转移领域，较少关注城市内地块间的开发指标转移。

我国土地发展权转移实践对城乡统筹、城镇化发展起到了积极作用，但我国在控规层面对土地发展权的本质作用和技术方法的研究还较为欠缺，因此本文拟从以下两方面继续对土地发展权展开深入研究：一是对控规中土地发展权的外部性效应的研究。从产权的权益视角看，控规的实施既要维护公共利益，也要保障地块开发者的既有权益，因此从这一角度实施的管控应当包括负外部性的限制和正外部性的引导，可通过新制度经济学的边际成本—边际收益模型分析外部性效应的影响过程。二是加强对控规实施中土地发展权交易制度设计的理论路径的探讨。抓住当前国土空间规划体系改革机遇，为促进土地发展权要素流动、完善产权市场化配置提出建议。

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2.控规实施中的土地发展权及其外部性效应

2.1 控规实施中的土地发展权定义

土地发展权(Land Development Rights)，又译为土地开发权，指土地所有者在其所拥有的土地上进行开发的权利，根据不同的土地所有制度，国内外学者对土地发展权归属、权利范畴和划分方式的认识有所不同。在我国，《中华人民共和国土地管理法》中虽然没有明确提及土地发展权，但是土地发展权表现出国家所有、隐性存在的特征，并基于两级土地发展权结构形成了中国特色的空间规划体系。在国土空间规划改革的背景下，本文所指的控规实施中的土地发展权在国土空间规划体系中的实际定义为：在城市规划管理领域，政府通过控规实施程序及以其为依据的规划许可制度，进行两级土地发展权的进一步配置，实现对城市建设项目中地块开发行为的空间管控。

2.2 土地发展权的外部性效应

外部性效应指个体经济行为影响社会福利且无补偿的现象。在城市规划的开发控制与空间管控领域，土地发展权的外部性效应主要表现为地块开发给城市公共领域带来的经济、社会、生态和文化等方面的影响，这种影响的综合价值往往无法直接衡量，需按照特定的量化方法加以转化计算。外部性分为正外部性和负外部性，对应土地开发的“暴利—暴损”困境。

对于可开发地块，土地使用者通过改变土地用途、提高土地开发强度等方式挖掘土地潜在收益，但无限制的开发势必会给城市和社会带来损失，而土地使用者无须进行补偿。这体现了土地发展权的负外部性，控规中的用地主导性质、建设强度( 容积率)、建筑高度等指标即是为克服负外部性而设置的。

对于为保护城市公共利益而限制开发的地块，其使用者无法获得土地潜在收益，而城市和社会因此而获利却同样无须补偿该地块的使用者。这体现了土地发展权的正外部性，控规中的公共服务设施配置、绿地与开敞空间设置和城市设计引导等指标就是为鼓励正外部性而设置的。

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土地发展权外部性效应影响下控规实施与产权交易的关系

本文运用新制度经济学中的边际成本—边际收益函数分别对土地使用者(土地使用权所有者、房地产开发企业等地块开发主体)与社会整体(包括开发主体、城市居民、城市公共群体等在内的全社会整体)两类经济主体进行地块开发活动中的外部性效应分析，得出如图1 所示的两种情形，情形①、②分别代表负、正外部性的成本收益情况。

图1 土地发展权外部性对土地开发量影响的边际成本—边际收益函数分析

注：函数假设开发者进行地块开发能够获得持续不变的收益，开发量越大所获收益越大，即地块开发的边际收益MR不变，记为Px 。

3.1 情形①：具有负外部性的土地开发情形

情形①中开发量Q 指土地使用者进行的具有负外部性效应的开发活动，如无序、密集、缺乏城市风貌的小区建设。在情形①中，如除土地使用者以外的城市居民、城市公共群体等没有获得额外的收益，则社会的边际收益函数与土地使用者的边际收益函数相同，表示为MR根据边际成本递增规律，土地使用者边际成本函数为一条向下凹的斜率递增曲线MC ，但由于开发的负外部性存在，给城市和社会带来了损失，这部分受损成本为MCp ，此时社会整体的边际成本为两者之和：

公式（1）

同时，MCs 曲线将高于MCe曲线。当边际收益大于边际成本时，经济人的利益最大化属性是增加开发量，直到开发量逐渐增加使得边际成本等于边际收益时，达到边际成本—边际收益的均衡点，对应Q 的数量即主体希望达到的最优开发量，此时即开发市场的帕累托最优状态。基于此，对情形①进行边际成本—边际收益分析：土地使用者边际成本—边际收益均衡点为其边际成本MCe 与边际收益MR 的交点F，F 对应的Q* 为土地使用者的最优开发量，可保证其获得最大收益，即图中PxFK 所围成的三角部分面积；社会边际成本—边际收益均衡点为其边际成本MCs 与边际收益MR 的交点G ，G 对应的Q** 为社会的最优开发量，可保证全社会获得最大收益，即图中PxGK 所围成的三角部分面积。明显的，Q*>Q**，当地块开发具有负外部性时，土地使用者总是比社会整体更希望增加开发量，潜在的经济利益驱使土地使用者突破城市空间管控，导致控规难以有效运作和实施，城市开发陷入失控状态。

3.2 情形②：具有正外部性的土地开发情形

情形②中开发量Q 指土地使用者进行的具有正外部性效应的开发活动。在情形②中，除土地使用者以外的城市居民、城市公共群体等可获得额外的收益但无须支付相应成本，即社会的边际成本函数与土地使用者的边际成本函数相同，表示为MC 。在该函数中，假设开发者进行地块开发能够获得持续不变的收益MR ，由于开发正外部性的存在，给城市和社会带来了额外的边际收益MR ，此时社会整体的边际效益为两者之和：

公式（2）

根据边际收益递减规律，MRs 为一条向上凸的斜率递减曲线，始终高于MRe 。基于帕累托最优状态对情形②进行边际成本—边际收益分析：土地使用者边际成本—边际收益均衡点为其边际成本MC 与边际收益MRe 的交点B ， B对应的O' 为土地使用者的最优开发量，可保证其获得最大收益，即图中PxBK 所围成的三角部分面积；社会边际成本—边际收益均衡点为其边际收益MRs 与边际成本MC 的交点C ，C 对应的Q'' 为社会的最优开发量，可保证全社会获得最大收益，即图中PxCK 所围成的三角部分面积。明显的，Q'>Q'' ，当地块开发具有正外部性时，土地使用者总是比社会整体更希望降低开发量，利益最大化效应驱使土地使用者避免进行有利于城市公共利益的开发，同样会导致控规难以有效运作和实施，城市有序开发陷入消极状态。

综上所述，土地发展权负外部性的存在，将使得土地使用者无止境地进行暴利开发，导致开发量远大于帕累托最优值；正外部性将使土地使用者规避暴损行为，导致以公共利益为导向的开发量远小于帕累托最优值。

3.3 控规实施对土地开发边际成本—边际收益函数的影响

正、负外部性与开发量之间是此消彼长的关系，外部性效应使得土地使用者的开发活动难以向社会整体的帕累托最优状态趋近。从产权的权益视角看，控规实施的目的是在城市开发管控中限制负外部性和促进正外部性的土地开发活动，反映在边际成本—边际收益函数中，即控制具有负外部性的开发量，使其从Q* 向Q** 趋近；促进具有正外部性的开发量，使其从Q' 向Q'' 趋近。

3.3.1 控规实施限制负外部性开发活动带来的效益影响

对于负外部性的土地开发情形，在开发量小于Q** 时，土地使用者与社会获得的开发效益是同向递增的，但随着开发量超过Q** 向Q* 靠近，两者所获效益开始出现分化(图2)，开发效益公式如下：

公式（3）

图2 控规实施限制负外部性开发活动的效益分化分析

边际成本—边际收益曲线下的面积可表示为开发的总成本/ 收益，记为△ ，当开发量处于Q** 时，土地使用者开发效益为△PxGHK，社会整体效益为△PxGK；当开发量处于Q* 时，土地使用者开发效益为△PxFK ，社会整体效益减少至(△PxGK-△GFE )，其损失值为△GFE (图2 中的橙色区域)。

若控规对开发施加影响，限制负外部性开发活动，使其从Q* 向Q* 趋近，社会整体效益损失值△GFE 将得到控制，呈几何级降低；土地使用者开发效益将遭受损失，损失值为△GFH (图2中的绿色区域)，且随着开发量的降低呈几何级增长。

3.3.2 控规实施促进正外部性开发活动带来的效益影响

对于正外部性的土地开发情形，在开发量小于Q' 时，土地使用者与社会获得的开发效益是同向递增的，但随着开发量超过Q' 向Q'' 靠近，两者所获效益开始出现分化( 图3)：当开发量处于时Q'，土地使用者开发效益为△PxBK ，社会整体效益为△PxABK；当开发量处于 Q''时，土地使用者开发效益减少至( △PxBK－△BCD )，社会整体效益则递增至△PxCK 。

图3 控规实施促进正外部性开发活动的效益分化分析

若控规促进正外部性开发活动，使其从Q' 向Q'' 趋近，则社会整体效益将持续增加，增加值为△ABC ( 图3 中的橙色区域)，土地使用者开发效益将持续受损，损失值为△BCD( 图3 中的黄色区域)，且随着开发量的增加呈几何级增长。而几何级的效益损失，势必使得控规实施遭到土地使用者的阻挠，控规实施将陷入困境。

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控规实施的优化方向——促进土地发展权要素流动

从上述理论分析可知，正负外部性对于开发量而言是此消彼长的关系，解决外部性效应带来的问题，需要找到“暴利”与“暴损”的平衡点，以此将经济活动向帕累托最优值靠近。对此，庇古、布坎南、科斯、张五常等新制度经济学家提出了政府直接干预与产权市场交易的解决办法。

4.1 政府直接干预——强制性控制土地发展权的配置

政府对土地使用者进行征税或罚款，以弥补过量开发( 超过Q'' 的开发活动)给社会整体效益带来的损失；对土地使用者进行补贴或奖励，鼓励其正外部性的开发活动向Q' 趋近，补贴手段也包括税收减免、金融优惠和贷款优先等。无论是美国的区划法还是我国的控规，都属于政府干预地块开发行为的方式，控规各项指标的确定，实则是政府动用公共部门的规划权来赋予土地使用者在某些条件下的发展权，限制其负外部性，同时通过城市设计等引导措施鼓励正外部性的开发建设。

但是，这种干预方式存在一定缺陷。从图2、图3 中可知，△GFE 与△BCD 的具体数值需要基于Q* 、Q** 、Q' 、Q''4 个开发量均衡点来确定，在复杂的土地开发市场中，土地开发均衡点是动态变化的，政府难以单方面地确定其取值，而开发量带来的外部性效应呈几何级增减，这就使得细微的变化也能导致政府干预效果的巨大差距。我国控规实施多年来一直被诟病的“拍脑袋确定控规指标、控规编而不批、控规频繁调整”就是对这类土地开发实践效果的反馈。

4.2 产权市场交易——促进土地发展权要素流动

利用新制度经济学的科斯定理，将外部性产生的成本或效益纳入交易当事人的边际成本—边际收益函数中，外部性效应就被内化到了产权交易过程当中，通过市场力量实现土地发展权各个要素的最大化流动，从而使经济活动趋近帕累托最优值，是克服外部性效应的另一条路径。

就土地开发而言，其通过市场发挥自身的价格调节作用，以交易双方动态博弈的过程来确定双方满意的外部性效应价值，让土地发展权各要素能够得到定价、议价及最终实现交易流动，建立起土地发展权交易市场。具体而言，首先应将控规指标对应的外部性所产生的经济效益与土地使用者所拥有的土地发展权价值进行绑定，将外部性效应内化到其开发活动的边际成本—边际收益函数中。其次，向社会全体开放土地发展权交易市场，将控规指标对应的一系列空间因素纳入市场化配置要素清单，利用市场的价格调节功能，激活市场这只“无形的手”，动态、精确地确定包括外部性效应的土地发展权实际价值，再针对性地制定政府干预政策，以有效地推进控规实施(图4)。

图4 以克服外部性效应为导向的控规实施优化路径

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控规实施中土地发展权交易市场的构建思路

5.1 对控规管控下土地发展权的直接经济价值进行测算

控规管控下土地发展权的直接经济价值主要由用地性质与建设强度两个指标决定。土地发展权的基本定价公式为：

公式（4）

土地开发后的价值指的是各类土地用途中的平均不动产单位价格与其所处规划控制单元地块的面积、容积率三者的乘积，在估算中通过房地产还原利率控制房价波动影响；土地开发前的价值即土地出让时的地价，由于土地增值的特性，开发时间对土地价值有着重要影响，需要加入现金流折现模型和实物期权法，将开发时间带来的价值变化加入定价影响因素中。在此基础上，结合当地的建筑开发成本标准，即可估算在制定了容积率和土地利用性质后，控规管控的各个地块所对应的土地发展权的直接经济价值。

5.2 基于控规指标外部性测度对土地发展权间接经济价值进行测算

土地发展权的间接经济价值受到地块内控规指标与外部地块控规指标的共同影响，其可通过特征价格模型进行控规指标外部性效应的资本化测度获得。特征价格模型是运用土地内在特征对应的隐含价格及其权重构建的测度模型，土地内在特征对应于控规各指标及其控制方式与程度：通过控制建筑的物理属性变量( 户型、朝向、建筑年代等)，获取邻里环境和地理区位属性变量(临公园、临湖、临高压走廊、临公共服务设施等)的隐含价格。

以武汉市为例，其控规指标包括用地主导性质、建设强度、“五线”、公共服务设施和建筑高度等，各指标对应了指标值控制、实线控制、虚线控制、点位控制等不同管控程度和方式。研究以武汉市主城区房地产交易信息作为因变量与控制变量数据，采集对应控规各指标的现状/ 规划空间环境数据( 主要为POI 数据集) 作为解释变量数据，运用ArcGIS 工具将上述变量数据代入特征价格模型进行数据运算后，获得控规指标所产生的土地发展权外部性对房价的影响方向、数值和程度。

5.3 搭建土地发展权交易平台，为交易运行创造交互环境，发挥市场调节功能

产权交易过程是议价、调价的博弈过程，由于土地发展权涉及信息较多、人对三维空间感知能力有限、影响因素复杂等，需要搭建土地发展权交易的模拟平台，该平台以反映土地发展权价值的各类信息数据库为基础，设置各控规指标对应的调价变化窗口。当指标变化时，实现土地发展权的直接经济价值、地块自身的间接经济价值、外部区域给地块带来的间接经济价值的快速、实时呈现，在此产权交易的模拟运行环境下，对交易顶层制度、交易机构设置、产权信息披露、交易操作细则及交易监管等机制进行循环修正，为制度设计提供支撑。

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结 语

理论分析结论显示，外部性的存在，将使得控规在限制负外部性、引导正外部性的进程中，给土地使用者带来几何级的效益损失，会使得控规实施遭到土地使用者的阻挠。为了突破困境，在当前社会主义市场经济深化改革的背景下，建立控规实施程序中的土地发展权交易市场，对促进土地发展权要素流动具有积极作用。

当前，土地发展权交易机制在跨区域的城乡土地增减挂钩制度上得到了实践运用，如浙江省建设用地指标的跨省转移、重庆市城乡土地地票交易等，为推进我国新型城镇化进程起到了积极作用。就国土空间规划体系而言，城乡土地增减挂钩，是总体规划层次对土地发展权交易机制的制度响应。而本文所探讨的控规实施中土地发展权市场的构建，则属于详细规划层次土地发展权交易机制的制度响应。本文从新制度经济学视角所进行的理论分析，仅是详规层次土地发展权研究的冰山一角，完善的制度构建还需要理论的不断完善和实践的反复验证，希望由此为国土空间详细规划体系的合理构建、城市土地与空间开发的有序管控提供一些思路。

作者简介：

林颖，博士，华中科技大学建筑与城市规划学院硕士生导师，湖北省新型城镇化工程技术研究中心研究员

尹稚，博士，清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长，中国城市规划学会副理事长

文章来源：规划师杂志