前言

村庄规划编制是实施乡村振兴战略的前提要求。做好村庄规划，要了解村庄规划政策要求，理清村庄需求和发展路径，化繁为简，多规合一。要编制出具有实用性，村民看的懂，并能真正指导落地实施的规划。

一．村庄规划背景及政策脉络

1. 对乡村的基本认识：

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。全国自然村目前有250万个左右，人口7.7亿左右，建设用地规模较大，农民住宅建筑面积大约250亿平方米，人均住宅面积约33平方米。农村住宅安全、风貌、维护等是非常重要的工作。我国村庄行政村有50万个左右，其中60%的行政村有1000人以上。

乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。乡村是我国一切政策的体现，基本政策发力的载体。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。

农村没有城市的规模和聚集效应，经济效率明显低于城市，公共服务设施的利用率大大低于城市，大规模投入公共设施并不经济，重点是保障民生底线。人口向大都市圈和城镇密集地区集聚，空心村、空心镇逐渐增多，农村人居形态正在深刻改变且难以逆转，需要探索农业现代化条件下的乡村新人居形态。如何化解中国传统乡村自治与现代政府介入之间的矛盾，如何增强乡村发展的内生动力，是现在非常重要的课题。

2.乡村规划发展阶段

我国各阶段的村庄规划实践与时代背景及政治、经济因素紧密相关。村庄规划是逐步从村庄建设中脱离出来的，最早的村庄建设可追溯至20世纪初的乡村改造运动，当时并没有明确地提出村庄规划的概念，但村庄规划的行为体现在村庄建设中。比如为了践行通过教育搞好村庄建设的理念，村庄改造以学校为中心，将商店、医院、武术会、石印厂等统筹布局于学校周边。新中国成立后，通过落实建设社会主义新农村任务，开始全面村庄建设运动，逐步开展村庄规划工作。我国系统的村庄规划运动始于20世纪50年代，改革开放后，村庄规划被提上议程，并逐步规范化。

3.乡村规划政策脉络

2018.1《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》

提出乡村振兴要做好顶层设计，注重规划先行，坚持农民的主体地位，构建乡村治理新体系。做到五个振兴。

2018.2《农村人居环境整治三年行动方案》

提出六项重点任务，其中之一为加强村庄规划管理，全面完成县域乡村建设规划编制或修编，推进实用性村庄规划编制实施，实现村庄规划管理基本覆盖，强调发挥村民主体作用。

2018.9《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》

提出四类型村庄分类，强调分类推进乡村发展，加强基础设施建设，持续改善农村人居环境，深化村民自治实践，坚决打好精准脱贫攻坚战。提出到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。

4. 对村庄规划的重新认识

村庄规划角色的重认识：

村庄规划需要有更加丰富多元的视角，包括不同空间层次，上至省市县域层面对村庄发展的宏观引导，下至行政村层面国土空间规划体系下的实用性村庄规划、自然村层面村庄建设规划。

村庄规划内涵的重认识：

国土空间规划体系下的实用性村庄规划，应衔接市县级国土空间规划内容，并要整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成“多规合一”，真正实现“一张图”指导规划建设管理。实用性，是针对使用者而言的，面向管理和实施至少应当包括政府、村民、社会等不同类型群体，要从不同使用群体的不同使用需求着手，研究确定村庄规划的内容重点、编制深度和实施手段，真正实现村庄规划“有用，好用，管用”。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布。

村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划 ，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

村庄规划内容的重认识：

村庄规划应确定国土空间综合整治与生态修复、永久基本农田和耕地保护、历史文化保护传承、公共服务设施和市政公用设施布局、产业发展、近期建设等规划内容。对于有建设需求的自然村庄，可以根据村庄分类确定的城郊融合、集聚提升、特色保护等不同定位，根据产业需要，例如互联网+、旅游+、历史文化+等编制专项规划。针对村庄建设的不确定性，应积极探索用地留白、机动指标预留、点状供地等多种方式，善用存量规划，保证村庄规划具有一定的弹性。

村庄规划形式的重认识：

从“蓝图式规划”转为“陪伴式规划”。村庄发展多变，应根据村庄发展实际需要，在法定框架内，动态调整、优化规划，真正提高规划实用性。给规划设计人员带来了更多的挑战：一是强调深入调研，深度认识理解村庄；二是熟悉涉及农村土地全部政策，使农村有用的各类土地“活”起来；三是自我学习提升，不断增强专业知识储备，加强对建筑、景观、市政、交通、水利、土地、生态、旅游等专业知识的综合学习。

二．村庄分类发展路径研究

1.为什么要做村庄分类

实施乡村振兴战略，需要规划先行。做好村庄分类是编制村庄规划的基本前提。

加快推进村庄分类工作的重要意义在于：

1.有利于及时指导村庄规划编制与发展建设，促进乡村振兴战略规划在村级层面的有效落地；

2.有利于优化村庄空间,实现分区管控，实现村庄主体功能定位，有效布局村庄发展、土地利用、基础建设、产业发展、生态环境保护等，促进乡村空间集约集聚发展和城乡地域统筹协调发展；

3.有利于更有效地保护和传承村庄的特色历史文化，弘扬中华优秀传统文化，发展乡村特色文化产业；

4.有利于建立和完善全国村庄基本情况档案台账，为国家乡村振兴战略的持续深化提供全面系统的数据资料储备。

2.如何做村庄分类

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出：顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。

集聚提升类：现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄，占乡村类型的大多数，是乡村振兴的重点。

城郊融合类：城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄，具备成为城市后花园的优势，也具有向城市转型的条件。

特色保护类：历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄，是彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体。

搬迁撤并类：位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄。

三. 村庄规划编制方法解析 

村庄规划编制方法演进

1.村庄规划的探索实践1.0版

保护生态环境、保护耕地，整合利用资源

居住安全、公共服务、基础设施、投资空间、环境美化

山水格局、乡土文化、建筑风格、产业发展

村民代表要加入规划编制组、方案定案前征求全体村民意见

2.实用性村庄规划探索

需求导向、解决基本、因地制宜、农村特色、便于普及、简明易懂、农民支持、易于实施。

A 农房建设规划

地块位置、用地范围和建筑层数或高度等规定，以及建筑安全、色彩和风格等指引。

B 村庄整治规划

村庄道路、供水、垃圾和污水治理等基础设施的整治措施，以及公共服务和安全防灾等设施规划。

C 特色村庄规划

依据传统村落、特色景观旅游村庄等编制要求，编制特色规划。

提高村庄规划技术指导和管理服务能力，采用便民利民的实施措施编制通俗易懂的规划建设实用手册，推动规划师下乡服务。

确保村民看得到、看得懂规划，自觉遵守规划管理要求，深入农村宣讲，通过报刊、广播、电视、互联网等多渠道普及乡村。

3.村庄规划探索实践2.0版——共同缔造模式

共同缔造核心在党委，基础是自然村，村民为主体，参与是关键，制度作保障，从而构建党委领导下纵向到底、横向到边、协商共治的治理体系。

纵向到底：通过“大专项”统筹各职能部门工作任务和职责，激发职能部门和村民建设合力；整合涉农资金，实施以奖代补的激励政策；因地制宜，考虑不同村庄特色，建立差异化的指标考核体系。

横向到边：建立组织机构，搭建平等的参与平台。

4.村庄规划探索实践2.0版——陪伴式服务模式

把大道理讲成家常话，做有用的规划设计

5.“多规合一”的村庄规划

近年来，各地都在积极推进村庄规划编制和实施，取得了一定成效，但照搬城市规划模式、脱离农村实际、指导性和实施性较差等问题普遍存在。进行村庄规划首先要明确乡村振兴下的村庄发展目标。

村庄作为农村居民生活和生产的聚居点，是乡村振兴中重点考虑与提升的要素。按照十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，村庄规划应在透彻分析发展现状、存在问题的基础上，制定整体发展、整治及管控方案，优化空间布局、保护提升生态环境、完善基础设施与公共服务设计、改善村民住宅条件、传承历史文化和地域文化、实现高效精细化管理、营造和谐的人文环境。

6.县域乡村振兴工作与村庄规划如何结合考虑？

党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，2017年年底中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了实施乡村振兴战略的目标任务、时间表和路线图。

2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》对实施乡村振兴战略做出了阶段性谋划，明确了当前阶段的目标任务及具体措施。

实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼于党和国家事业全局对“三农”工作做出的重大决策部署，它顺应了广大农民群众对美好生活的向往，是解决新时代社会主要矛盾的重要途径，是未来促进我国农业农村现代化的总战略和“三农”工作的总抓手。

乡村振兴与新农村建设有着本质区别。乡村振兴基本单元应该定位在都市之外的县域范围，包括县城、集镇与村庄的统一体。乡村振兴不是村庄振兴，它本质上是县域的全面振兴。以县域为基本单元的乡村振兴，既能实现城镇化与乡村振兴同步发展，又能协调基础建设与全面振兴的辩证关系，还契合农民渐进城镇化和半城镇化特点，能够在人与资源上实现城乡融合发展。推进乡村振兴要有空间视野，不能把乡村振兴局限在村庄，也要有时间视野，不能把乡村振兴的近期目标与中长期目标混同，搞急功近利式乡村振兴。同时还要有辩证视野，城镇化与村庄保底都是现阶段乡村振兴的基本内容，是县域乡村全面振兴的基础工作。